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一、失業保障體系存在的主要問題及成因

(一)、失業保障覆蓋面小，參保單位繳費不足，保障功能較差

1、失業保險覆蓋范圍小。一是法規、文件規定的范圍小，忽視了失業保險普遍性這一本職特征。從目前的國務院《失業保險條例》、《安徽省失業保險規定》來看，保險的范圍主要是國有企業、城鎮集體企業、國有事業單位等，而將許多私營、民營企業職工，城鎮個體工商戶，三資企業的中方職工等排除在外。二是實際參保的范圍小，尚不能做到應保盡保。不同地區、不同性質的單位參保情況差別較大，總的來說，國有企業參保率較高，私營企業較低，而機關、團體、個體工商戶基本沒有參保。2、參保單位繳費不足。現實中，參保單位隱瞞參保人數、降低繳費基數，繳費基數和人數不足成了繳費單位普遍存在的問題。3、保障功能較差，繳費率較低和覆蓋范圍狹窄使得籌集的資金難以應付失業的現實需要，也導致部分人員難以享受失業保險待遇，使得失業保障功能難以充分發揮。

(二)、失業保險金收支矛盾加劇，基金支撐能力不足

近年來，隨著市場經濟的進一步發展和企業改革的進一步深化，下崗和失業人員呈上升趨勢，失業保險金支出也更快增長。按照《失業保險條例》規定，單位和職工繳納的失業保險費分別為工資總額的2%和1%，而安徽省目前城鎮實際失業率達7%，因此籌集的失業保險費已難以維持實際要支付的失業金，失業保險金存在較大的支付風險。如天長市2002年度失業金支大于收達82萬元。同時對縣（市）一級來說，通常，多年前國有企業辦得越多，隨著近年企業改制的深化，失業下崗的人也越多，就越容易遇到基金缺口的尷尬局面。基金收支矛盾的加劇，使得基金的支撐能力承受著巨大壓力，潛伏著支付危機。

(三)、失業保險費征收缺乏剛性，欠繳、漏繳現象十分嚴重

目前，各地失業保險經辦機構根據當地參保單位工資基數和繳費率確定當年征收計劃，由地稅部門代征，但實際征收入庫數往往遠小于計劃數，參保單位漏繳、欠繳、不繳現象十分嚴重。如天長市2002年度征收計劃為438.98萬元，地稅部門當年僅征收240.97萬元，而在這240.97萬元中還含有清繳往年欠費124萬元，當年征收數為116.97萬元，僅占計劃的26.42%。另外，稅務部門在征收過程中也存在隨意性現象，不能象征收養老保險金一樣征收失業保險費。失業保險費征收不到位的原因主要是:1、單位經濟狀況的差異及部分單位繳費意識淡泊，本位思想嚴重。如效益差的單位想繳沒有錢，效益好的單位有錢不想繳，事業單位相對穩定，職工失業風險意識差，也不愿意繳。2、失業保險費征收沒有法律做后盾，征收缺乏剛性的手段。3、失業保險金領取與個人繳費多少缺少關聯性，繳多繳少一個樣。這也導致許多單位千方百計降低繳費基數，隱瞞參保人數，出現單位繳的"三金"基數不盡一致，相差懸殊的現象。4、征收工作中，地稅部門與失業保險經辦機構都管卻都管不到位，主體責任不清。

(四)、失業保險監督機制不夠完善，發放管理存在薄弱環節

現行法規、文件對失業人員認定僅指曾經就過業而后非因本人意愿中斷就業的，才屬失業人員，將部分從未就業過的人員(包括已畢業的未找到工作的大學生)排除在外，使得這部分人的合法權益沒有得到保護。同時在失業金發放中，部分以前失業但實際已就業的人員仍在不斷地領取失業金，這也增加了失業金不必要的支出，導致了失業金的流失。上述問題存在的原因是:1、失業保險金管理缺乏廣泛的社會參與機制，對失業金發放沒有跟蹤監督，控制制度和監督體系不健全，發放管理存在薄弱環節。2、現行失業保險政策、法規不夠完善，相對滯后。一方面對享受失業保險待遇的人員規定不全面。另一方面是對失業人員的認定不明晰。3、失業人員自身素質不高，法制觀點淡泊，重新就業后沒有主動申報意識。4、部分企業招聘用工未通過勞動部門，使得勞動部門對失業人員在領取失業金期間是否重新就業難以知曉。

(五)、失業保險金來源渠道狹窄，失業保險統籌層次不高

失業保險金主要來源于征收的失業保險費，而各地的失業保險金以縣(市)統籌，在當地使用。可見，失業保險金來源渠道單一，統籌層次低，防范和分散失業風險的能力不高、調劑能力差。盡管《安徽省失業保險規定》第九條規定:"失業保險調劑由統籌地區失業經辦機構按照當月實際征收的失業保險費總額的5%提取，于次月前期10日內上解省失業保險經辦機構"。但從實際情況看，我省多數縣(市)并沒有按照規定上繳省級調劑金。主要是本位思想作祟，法制觀點淡化；而資金收少支多的矛盾，也導致缺少上繳的資金。

另外，各地不同程度地存在重救濟輕培訓的現象，對幫助企業下崗，失業人員重新就業這一關鍵問題沒有引起足夠重視，許多地方提供就業培訓和就業服務的工作極其有限，有的地方甚至僅從形式上花點錢搞一下，并不注意實際效果。同時大多數地方雖建立了失業保險專門機構，配備了專門人員，但經辦機構經費人員編制、辦公設施等問題還沒有根本解決。二、解決失業保險保障體系存在問題的思考與對策

(一)、進一步擴大失業保險覆蓋面，拓寬失業保險基金的來源渠道

由于失業本身是一種廣泛的社會現象，因此要進一步擴大失業保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業狀態的人都能夠享受一定的失業保障并獲得就業的機會，使失業保障進一步社會化，做到應保盡保。當前，要盡快將剛畢業暫未找到工作的學生，政府機構和事業單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農民合同工，農村潛在的失業者等納入失業保險的范圍。同時，要拓寬失業保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業保障體系，以滿足基金不斷增長的要求；縣（市）財政要安排一定比例資金專門用于失業保險并將安排的資金作為預算的硬指標；另外，在政府的主渠道之外建立、健全社會捐助資金的籌措體系，鼓勵機關、企事業單位、社會團體和個人捐資，以緩解基金收支的矛盾。

(二)、加大失業保險費的征收力度，強化征收環節的管理工作

建立失業保險制度的根本目的是保障廣大失業、未就業人員的基本生活需求，而讓每一位失業人員都享受到失業保障的前提是基金的征收。目前，失業保險費的征收手段缺乏剛性，征收環節的管理還不到位，因此，繼續做好征收失業保險的擴面工作，加大征收力度，準確核實繳費基數，提高基金征繳率，是保證失業基金能夠正常運轉的基礎。這里著重要做好以下的工作:1、加強稅務部門征收工作的管理，杜絕稅務部門征收工作中的隨意性現象；地稅部門要嚴格按照失業保險經辦機構編制的、切實可行的計劃組織征收工作，并堅持做到征收"三金"的基數一致，避免人情收費情況的發生；同時，稅務部門還應加強內部征收工作的管理和監督，建立目標責任制，違規責任追究制及適當的激勵制度，盡可能做到應收盡收。2、失業保險經辦機構對參保部位申報的繳費基數實行多方位、全面嚴格的審核，掌握參保單位的工資發放情況，在參保單位申報繳費時要求其申報材料中附有工資發放明細表等相關資料，在必要時可請求稅務部門協助，獲取養老保險工資基數及個人所得稅繳納基數等作為參照，并有針對性地對明顯隱瞞繳費基數的單位進行稽查。3、對失業保險費征收適時改費為稅，增加征收工作的剛性，并對故意少繳、漏繳、不繳的單位給予相應處罰。

(三）、加強失業保險的宣傳、立法工作，提高單位參保繳費的積極性

失業保障工作是一項系統復雜的社會工程，要做好這項工作，一要加強宣傳。在當前經濟轉軌，改革深化時期，任何單位的職工都有下崗、失業并重新就業的可能，因此只有宣傳工作到位，做到多與參保單位溝通，交流思想，消除參保單位和個人認識上誤區，讓其更全面地了解失業保障體系，了解繳納失業保障費是單位、個人應盡的責任和義務，了解參加失業保險的重要意義和作用，使這一政策深入人心、家喻戶曉，才能提高他們的繳費意識。二要加強失業保險的立法工作。當前失業中存在的許多問題都因為失業保險沒有進行立法，因此要盡快解決現行政策、文件規定的不足之處，在條文中增加建立失業保險金個人賬戶，增強繳納失業保險費的關聯性，體現公平與效率、權利與義務對等的原則，讓繳納的失業保險費與個人利益直接掛構等內容，才能化解失業保險工作中的重重困難，才能提高參保單位繳費的積極性。

（四）、提高失業保險的統籌層次，增強失業保險基金的調劑能力

失業保險是國家制定的防范失業風險的一項政策，要發揮它的作用關健是提高基金的支付能力，而要提高基金的支付能力必須提高失業保險的統籌層次。當前，要盡快補提補繳省級調劑金，逐步實現省級統籌，而后再由省級統籌上升到全國性的統籌。這樣才能增強抵御風險的能力，才能增強失業保險基金的調劑能力，才能充分發揮基金的社會保障功能。

（五）、健全失業保險監督機制，規范失業保險發放、管理工作

首先，建立保險基金的預算制度，通過預算的編制、審批、執行、監督等工作，增強基金收支的計劃性，增加基金管理的約束力，這利于對基金進行全過程的管理和監督，利于基金的保值增值，也利于劃清征收部門、管理部門的責任。其次，建立失業保險基金預警制度，對其收、支、余額進行動態管理，適時監控，建立失業保險基金的警戒線和應急機制，當基金余額達到警戒線時，及時補充，使之恢復正常的保障能力。三要規范失業保險金的發放、管理工作。對每一位領取失業金的人員建立檔案，進行跟蹤監督，當發現失業者在領取失業金期間重新就業時，立即停止發放，以盡量減少失業金的流失。四是加強企事業單位招工、用工工作的管理，確保招聘工作按程序、合法進行。最后是加強對失業基金運行的審計監督。

（六）將失業保險與促進再就業工作聯系起來，營造失業人員再就業的寬松環境

推動失業人員重新就業本身就是失業保險工作的一個有機部分，失業保險除了對失業人員進行救濟外，另一項重要工作就是促進失業人員的再就業。提高失業人員的再就業能力是解決失業問題的根本。因此，要將失業保險與促進再就業工作密切聯系起來，加強對失業人員的職業培訓，做到失業培訓工作經常化、有針對性，著力于全面提高失業人員的素質。另外，要營造失業人員再就業的寬松環境，做到一要適當降低創業的門檻，減少失業人員創辦企業的資金限額和各種限制條件；二要為創業者提供適當的資金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業人員創辦企業提供一定的稅費減免，降低創業的負擔；四要鼓勵創辦一些勞動密集型企業，以緩解就業的壓力。

（七）、加強失業保險經辦機構建設，切實解決經辦機構經費問題

目前各地雖然建立了失業保險專門機構，但有些地方人員編制、辦公設施等經費問題尚沒有徹底解決，經辦機構的信息化工程也相當薄弱，因此，要加強失業保險經辦機構的建設，切實解決經辦機構經費短少、人員不足的矛盾，提高和改善經辦機構的辦公條件，推進經辦機構的信息化建設，使其成為一個高效、有序的辦事機構，這也是完善失業保障體系所需解決的一個刻不容緩的問題。