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摘要：失業(yè)保險具有“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”三大基本功能，是解決失業(yè)問題的“減震器”、“安全網(wǎng)”。近年來，日照市失業(yè)保險基金收入增長逐年增加，資金結(jié)余越來越大，大量資金處于閑置狀態(tài)，失業(yè)保險基金的應有作用遠沒有完全發(fā)揮出來。本文結(jié)合日照實際，就擴大失業(yè)保險基金支出范圍，進一步發(fā)揮失業(yè)保險“三位一體”整體功能提出相應對策及建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險基金;擴大支出;三位一體

2010年，日照市開展擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點，在確保失業(yè)人員基本生活的基礎上，積極探索使用失業(yè)保險基金預防失業(yè)、穩(wěn)定和促進就業(yè)的有效途徑，充分發(fā)揮失業(yè)保險在促進失業(yè)人員再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、扶持企業(yè)應對經(jīng)濟風險、轉(zhuǎn)型升級等方面的積極作用。截至目前，全市擴大失業(yè)保險基金總支出3.03億元。用于促進失業(yè)人員就業(yè)再就業(yè)的“五補一貼息”支出2.08億元，受益人數(shù)18.25萬人，其中職業(yè)培訓補貼4285.72萬元、職業(yè)介紹補貼501.58萬元、職業(yè)技能鑒定補貼891.13萬元、社會保險補貼5898.55萬元、崗位補貼8337.24萬元、創(chuàng)業(yè)崗位開發(fā)補貼11.85萬元、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息757.76萬元、用于預防失業(yè)方面的失業(yè)動態(tài)監(jiān)測補貼支出100萬元。

一、當前失業(yè)保險基金積累逐年擴大

從當前我市失業(yè)保險制度的實際運行來看，收入增長快于支出增長，基金積累增長迅速，失業(yè)保險結(jié)余閑置的問題比較突出。截至2015年底，全市失業(yè)保險參保人數(shù)為26.03萬人。2010年至2015年征繳失業(yè)保險費5.93億元，支出失業(yè)保險基金4億元，失業(yè)保險基金累計結(jié)余4.39億元，失業(yè)保險抵御風險的能力進一步增強。截至2015年底，全市基金結(jié)余達4.39億元，是2010年2.59億元的59%；按2015年度失業(yè)保險金支出總額測算，僅結(jié)余資金可滿足我市10年的待遇支付，且在短期內(nèi)基金結(jié)余持續(xù)增加的趨勢不會改變。基金結(jié)余過多將影響效益的發(fā)揮。失業(yè)保險金的過多結(jié)余意味著現(xiàn)行失業(yè)保險制度已經(jīng)積累了諸多矛盾，這對于完善我國失業(yè)保險制度既是機遇也是挑戰(zhàn)。如何高效使用失業(yè)保險金，已成為一個迫切的問題。之所以出現(xiàn)如此大量的基金結(jié)余：一是我市實行了“五險合一、一票征”辦法，失業(yè)保險費征繳能力大幅提升。二是我市是新興沿海城市，經(jīng)濟增長較快，就業(yè)形勢穩(wěn)定，沒有規(guī)模性裁員行為，失業(yè)職工較少，且多為短期失業(yè)。三是從制度本身進行分析，則主要是由于《失業(yè)保險條例》等法規(guī)政策對基金支出方向限定過窄。現(xiàn)行失業(yè)保險制度的基本特征是以保障基本生活為主，只起到一種對失業(yè)人員提供生活保障的緩沖作用，穩(wěn)定和促進就業(yè)的作用尚未充分發(fā)揮出來。

二、我市在探索擴大失業(yè)保險基金支出范圍的主要做法及成效

1.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定就業(yè)局勢試點工作開展以來，我市實施一系列鼓勵企業(yè)招用失業(yè)人員、支持失業(yè)人員靈活就業(yè)自主創(chuàng)業(yè)、政府托底安置就業(yè)困難人員就業(yè)、鼓勵職業(yè)技能培訓開展培訓促進就業(yè)、幫扶企業(yè)穩(wěn)定職工就業(yè)的積極就業(yè)政策，提高基金使用效率，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。2010年至2015年，日照市失業(yè)保險促進就業(yè)支出占同期失業(yè)保險基金支出的比例由32%上升到70%，支出總額從2010年的2292萬元上升到2015年的5960萬元。目前，日照市擴大失業(yè)保險基金總支出3.03億元，有18.25萬人次享受各項促進就業(yè)、預防失業(yè)補貼，失業(yè)人員求職能力和再就業(yè)成功率明顯提高，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)定在3%以內(nèi)。2.加大融資扶持，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)近年來，隨著我市擴大失業(yè)保險支出試點政策的不斷發(fā)展，項目針對性不斷加強，扶持力度持續(xù)加大，在調(diào)動用人單位吸納失業(yè)人員就業(yè)的積極性、鼓勵扶持各類群體自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。（1）是用于創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)扶持資金。2014年至2018年，在確保失業(yè)人員當期支付24個月失業(yè)保險待遇的基礎上，市政府每年從失業(yè)保險滾存結(jié)余基金中安排4000萬元，作為全市創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)扶持資金。創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)扶持資金主要用于扶持小微企業(yè)發(fā)展，加強職業(yè)技能培訓，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，給予創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息和促進創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設等。兩年間，失業(yè)保險基金列支創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)扶持資金5534.28萬元。（2）是緩解創(chuàng)業(yè)融資壓力。根據(jù)魯政辦發(fā)〔2013〕25號文件精神，我市加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款支持力度，從2014年，全市每個區(qū)縣擔保基金增加到不低于1000萬元，不足部分從就業(yè)資金和擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點資金中統(tǒng)籌安排。按照創(chuàng)業(yè)擔保貸款實際發(fā)放需要，將擔保基金納入就業(yè)資金年度預算，建立和完善創(chuàng)業(yè)擔保貸款擔保基金持續(xù)補充機制，不斷提高擔保和代償能力，滿足發(fā)放需要。截至2015年底，全市創(chuàng)業(yè)擔保貸款基金規(guī)模達到1.89億元，其中使用失業(yè)保險基金補充1.31億元。（3）是加強基層信息化建設。按照擴大試點工作要求，日照市本著積極穩(wěn)妥、量力而行和統(tǒng)籌兼顧的原則，以促進就業(yè)和預防失業(yè)為重點，側(cè)重加強基層公共就業(yè)服務平臺和信息網(wǎng)絡建設，提升就業(yè)服務信息化管理水平。2010年以來，共計用于全市各級人力資源市場和基層公共就業(yè)服務平臺信息網(wǎng)絡及設施設備購置2276.3萬元。3.加大援助，穩(wěn)定職工隊伍（1）是鼓勵企業(yè)開展培訓，提高職工素質(zhì)。通對參保企業(yè)開展新錄用人員崗前技能培訓，或因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、技術(shù)進步以及為培養(yǎng)緊缺工種技能人才而組織崗位技能提升培訓的，給予職業(yè)培訓補貼，提高失業(yè)人員技能和參與市場競爭的能力，就業(yè)轉(zhuǎn)換能力，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。2010年以來，全市失業(yè)保險基金用于失業(yè)職工培訓和職業(yè)介紹補貼1398.44萬元，職業(yè)培訓補貼惠及10636人，提高了失業(yè)職工的職業(yè)技能水平，培訓后安置就業(yè)人員4534人。（2）是發(fā)放企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼。為有效緩解企業(yè)壓力，幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，自2009年，我市采取積極措施，給予困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼。到2010年，全市共有132家困難企業(yè)享受穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼，補貼金額1720.36萬元，涉及職工4.79萬人。去年，受經(jīng)濟形勢下滑影響，我市將失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位政策適用范圍由化解產(chǎn)能嚴重過剩企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能和節(jié)能減排企業(yè)、主輔分離企業(yè)、兼并重組企業(yè)等4類企業(yè)，擴大到所有采取有效措施不裁員、少裁員，穩(wěn)定就業(yè)崗位、運行規(guī)范并依法足額繳納失業(yè)保險費的企業(yè)，由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)定崗位補貼。全市共發(fā)放穩(wěn)崗補貼2017萬元，涉及企業(yè)730家，涉及職工11.8萬人。（3）是階段性降低失業(yè)保險費率。為減輕參保單位負擔，穩(wěn)定就業(yè)崗位，根據(jù)省有關(guān)規(guī)定，2010年、2011年我市分別實行階段性降低失業(yè)保險費率6個月；2012年，全市參保單位失業(yè)保險繳費費率由原來的2%調(diào)整為1%;參保個人由1%調(diào)整為0.5%，政策執(zhí)行至修改后《失業(yè)保險條例》正式實施之日。截至2015年底，全市累計階段性降低失業(yè)保險費率減收基金3.73億元，受益企業(yè)5340戶、涉及職工25.5萬人。三、擴大失業(yè)保險支出范圍的對策措施失業(yè)保險基金的使用原則是“以收定支，略有結(jié)余”。為充分發(fā)揮失業(yè)保險保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的功能，建議國家盡快出臺修改后的《失業(yè)保險條例》，進一步擴大基金支出范圍，對于基金結(jié)余較多的地區(qū)，應以促進充分就業(yè)為主要目標，加大失業(yè)保險金支出用于預防失業(yè)、穩(wěn)定和促進就業(yè)的比例，合理確定各項目享受條件、人數(shù)和水平，開展拓展項目實施效果評估，根據(jù)評估結(jié)果，進一步完善相關(guān)規(guī)定。1.進一步擴大基金支出范圍。增加失業(yè)保險制度預防失業(yè)、促進就業(yè)功能，可以進一步擴大基金支出范圍。擴大失業(yè)保險促進就業(yè)和預防失業(yè)支出，具有較大的彈性，應實行總額比例控制。目前，可將預防失業(yè)、促進就業(yè)指出控制在基金支出的20%以內(nèi)，以后根據(jù)情況適當調(diào)整控制比例，促進失業(yè)保險基金平穩(wěn)運行和制度可持續(xù)發(fā)展。比如，將失業(yè)保險基金使用范圍擴大到給予靈活就業(yè)困難人員的養(yǎng)老保險補貼。靈活就業(yè)的困難失業(yè)人員，收入不高，生活本已比較困難，再繳納養(yǎng)老及醫(yī)療保險費用的經(jīng)濟壓力較大，可適當給予補貼，減輕他們的經(jīng)濟負擔。2.持續(xù)加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持力度。適應大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的新形勢，實施積極的失業(yè)保險政策，鼓勵扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。列支用結(jié)余的失業(yè)保險基金的20%左右的比例，拓寬失業(yè)保險基金支出渠道，在原來用于職介補貼，職業(yè)培訓補貼，社保補貼、崗位補貼和創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息等支出項目的基礎上，擴大到職業(yè)技能鑒定補貼、創(chuàng)業(yè)投資引導基金（包括用于創(chuàng)業(yè)培訓、一次性創(chuàng)業(yè)補貼、房租補貼等）、創(chuàng)業(yè)見習（實訓）生活補助，對申請參加創(chuàng)業(yè)培訓的失業(yè)人員的培訓經(jīng)費給予補貼，對創(chuàng)辦經(jīng)濟實體或取得個體經(jīng)營營業(yè)執(zhí)照的，可申請創(chuàng)業(yè)擔保貸款，貼息費用從失業(yè)保險基金列支，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)扶持對促進就業(yè)的放大效應。3.進一步明確失業(yè)保險基金支出項目。失業(yè)保險基金在促進就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)工作方面發(fā)揮了應有的作用，也是五項社會保險中唯一可用于補充當?shù)鼐蜆I(yè)資金的社保基金。但多數(shù)地方在擴大支出試點范圍的使用上，成了就業(yè)資金使用的主體部分，這樣直接影響了地方政府在促進就業(yè)方面的積極性，為了便于監(jiān)督和管理，失業(yè)保險基金在擴大支出試點范圍時應與就業(yè)資金在使用支出項目上不能發(fā)生沖突，應分項支出。同時，應加強失業(yè)保險信息化管理，確立失業(yè)保險基金在失業(yè)動態(tài)、失業(yè)預警和失業(yè)保險信息化管理方面的補貼項目。4.進一步擴大失業(yè)保險覆蓋范圍。目前，失業(yè)保險僅覆蓋到企業(yè)、事業(yè)等用人單位，而有雇工的個體工商戶尚未納入覆蓋范圍，制度存在盲區(qū)。統(tǒng)計顯示，2015年日照市個體工商就業(yè)人員24563人，大部分從事零售、餐飲等服務業(yè)，就業(yè)狀況很不穩(wěn)定，隨時有失業(yè)的風險。這部分人失業(yè)后沒有失業(yè)保險來保障。因此，建議國家出臺政策將這部分群體納入覆蓋范圍，同時進一步規(guī)范個體工商戶用人管理，要求雇工與個體工商戶簽訂雇傭合同，明確雙方的權(quán)利和義務，并通過人事機構(gòu)參加失業(yè)保險、工傷保險和養(yǎng)老保險，解決雇傭人員分散、流動性大和難以管理的難題，這也是失業(yè)保險擴面新的增長點。

作者:孫繼紅 單位:日照市勞動就業(yè)辦公室