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循環經濟是對應傳統的以“資源—產品—廢棄物”為特征的線性經濟而提出的一種新的經濟發展模式。這種以“資源消費—產品—再生資源”閉環型物質流動為特征的經濟發展模式，提高了生態資源的利用效率，減少了環境污染，解決了長期以來人類面臨的資源短缺、環境污染與經濟增長之間的矛盾。

按照制度經濟學代表人物諾斯的觀點，制度是“社會的游戲規則，是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，它構成了人們在政治、社會和經濟方面發生交換的激勵結構，通過向人們提供日常生活的結構來減少不確定性。”制度對確立社會規范至關重要，被我國學者鄒東濤稱為“推動生產力發展的根本因素”。循環經濟作為經濟運行范式的一次革命，必然需要新的制度體系來引導和規范。這種制度體系既包括正式的制度（硬制度），如正式的條例、法律法規和政策，也包括非正式的制度（軟制度），如行業規范、道德準則、價值觀等。日前，我國國家環保總局指出：“在制度方面，現有的國民經濟核算體系、價格體系、稅收體系、財政金融規制等基本經濟制度和部分宏觀產業政策仍服務于傳統經濟發展模式的制度和政策，成為阻礙循環經濟發展的制約因素。”可見構建適應循環經濟發展的制度勢在必行。

循環經濟發展的正式制度構建

正式制度是指人們有意建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度安排，包括政治規則、經濟規則和契約，以及由這個一系列規則構成的一種等級結構，它包括從憲法到成文法到不成文法，到特殊的細則，最后到個別契約等。正式制度約束著人們的行為，具有強制性特征和規模經濟特征。構建適應循環經濟發展的正式制度主要體現在以下方面：

制定合理的經濟激勵政策體系

構建適應循環經濟發展要求的國民經濟核算體系。國民經濟核算是以國民經濟為總體，對整個國民經濟運行進行的全面、系統、完整的宏觀核算，包括國民經濟運行的結果和總量、結構及內部相互關系的核算。國民經濟核算體系是國家經濟規劃和發展的指明燈，對一國經濟發展起著重要作用。在傳統的國民經濟核算體系中沒有把資源和環境成本納入其中，導致出現經濟增長與資源消耗、環境污染非正比例增長的情況。據國家發改委統計，新中國成立50多年來，我國的GDP增長了10多倍，而礦產資源的消耗增長了40多倍；2005年，我國單位產值能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的4.97倍，日本的4.43倍，甚至是印度的1.65倍；每單位GDP產生的氮氧化物是日本的27.7倍，德國的16.6倍，美國的6.1倍，印度的2.8倍。每單位GDP產生的二氧化硫是日本的68.7倍，德國的26.4倍，美國的60倍。可見我國經濟增長是以犧牲環境和資源以及代際間的不公正為代價的，因而以此為依據的國民經濟核算體系也是不科學的。因此我們要構建綠色GDP，即在GDP的基礎上，扣除經濟發展所引起的資源(主要包括土地、森林、礦產、水等資源)過度耗減成本和環境(包括生態環境、自然環境等)損失的代價后的余額。在構建綠色GDP基礎上把地方政府績效、企業效益與新的國民經濟考核結合起來，科學考核政府官員和企業管理者業績，從而使經濟增長步入良性軌道。

征收生態稅或生態費限制消極環境行為。因為環境是公共物品，具有非排他性和非競爭性，這就存在一個環境利用的社會成本和私人成本問題。很多污染企業為了謀取私利采用對環境不利的技術和工藝發展生產，結果造成了大量環境污染，從而把私人成本社會化，損害了整個社會的利益。同時，很多消費者和居民的非理性消費破壞了公共環境，損害了他人享受美好環境的權利。這就需要政府遵循“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，推進自然資源和生態環境的有償使用制度，促進企業和消費者的外部成本內部化。解決這一問題的重要措施就是征收生態稅。從理論上講，這種作法與庇古稅或庇古費道理相同，即由政府向企業或消費者征收一定的稅款(庇古稅)，從而將企業污染的外部成本內部化。這是目前西方發達國家采用最多的一種經濟手段。我國也應該盡快出臺生態稅，利用稅收制度解決資源和環境問題。

運用財政和金融手段引導生產。政府給開展循環經濟的企業以財政補貼，如物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸，以及對采取循環經濟方式的企業的機器設備實行加速折舊制度等。例如，德國就對能減輕環境污染的環保設施給予貸款，這種貸款利率低于市場利率，而償還條件又優于市場條件，且借貸周期長，利率固定，頭幾年不需償還，必要時還可以給予補助。國外的這些措施可供借鑒。具體到我國，目前應加快研究制定鼓勵生產、使用節能節水產品和低油耗、低排量車輛及發展節能建筑的財政補貼政策；完善廢舊物資回收利用財政補貼政策；建立以生產者責任制為基礎的再生資源回收拆解特定領域收費政策；啟動循環經濟技術研究財政資助政策；構建生態企業改造、升級、構建的貸款優惠政策；在理順現有收費和資金來源渠道的基礎上，建立和完善資源開發和生態補償機制。

建立排污權交易制度。排污權是關于環境資源的使用權，擁有排污權就擁有了一定量的使用環境的自我凈化能力的權利。政府在一級市場上對排污權進行初次分配，企業之間在二級市場上進行排污許可證交易。其主要思想在于，通過一定的管理程序，建立合法的污染物排放權利，以許可證的形式將這種權利發放配置給不同的生產者，并規定這種權利可以在市場上自由交易。政府可以選擇公開競價拍賣、定價出售或無償分配等方式分配排污權，建立排污權交易市場。企業可以根據需要，自主地決定選擇買入或賣出排污權。排污權交易作為重要的環境治理的經濟政策之一，首先在美國國家環保局(EPA)用于大氣污染源及河流污染源管理，而后德國、澳大利亞、英國等國家進行了這一制度的實踐。

構建有利于循環經濟發展的法律法規體系

法律法規制度由于具有強制約束力和較高的穩定性，因而成為發展循環經濟的最基本的保障。政府要為循環經濟的發展提供一系列政策，并用法律法規的形式固定下來，做到有章可循，有法可依，從而更加有效地促進環境保護。據美國國家環保局統計，自美國1970年頒布《清潔空氣法案》以來，到1990年為止，在法律控制下二氧化硫的排放削減量比假設的無控制狀態下多出40%，對于氮氧化物、揮發性有機化合物與一氧化碳，兩種情況下的排放量分別相差30%、45%與50%。由此可見，法律規制的制約作用對循環經濟的發展至關重要。為了防治污染，保護環境，我國自20世紀80年代以后，制訂了4部環境法律、8部資源管理法律、20多項環境資源管理保護行政法規、260多項環境標準，初步形成了環境資源保護的法律體系框架。然而，目前法律制度安排和制度供給遠遠不能滿足循環經濟發展的需要，加強循環經濟立法成為制度構架的當務之急。

法律法規體系的健全，可以分成三個層面:第一層面為基礎層，構建促進建立循環社會，發展循環經濟的基本法；第二層面是綜合性法律，如固體廢棄物管理和公共清潔管理、促進資源有效利用、環境保護等方面；第三層面是根據各種產品的性質制定相應的法律法規，制定綠色消費、綠色采購法律法規，著手構建容器與包裝、家用電器、建筑材料、食品等分類回收法規，健全廢物回收制度。

法律法規的構建可以采用兩種途徑：第一是對現有與循環經濟有關的法律法規的補充和完善；第二是借鑒發達國家經驗制定新的循環經濟法律。目前，鑒于發展循環經濟的緊迫性和重要性，構建新的法律體系成為首要途徑。發達國家在這方面為我們積累了寶貴經驗。如德國制定的《廢物管理法》、《包裝條例》、《循環經濟與廢物法案》等，日本的《推進形成循環型社會基本法》、《特定家庭用機械再商品化法》、《促進資源有效利用法》、《食品循環資源再生利用促進法》、《建筑工程資材再資源化法》、《容器包裝循環法》、《綠色采購法》、《廢棄物處理法》、《化學物質排出管理促進法》等及美國的《資源保護回收法》、《1990年污染預防法》等，這些發達國家有關循環經濟的立法模式主要是兩種:一種是污染預防型，如美國、加拿大等國，將清潔生產立法納入污染預防的法律范疇，屬于廣義的環境法。另一種可稱之為循環經濟型。如上面所提到的德國1996年頒布實施的《循環經濟與廢棄物管理法》，日本的《推進形成循環型社會基本法》，將整個經濟活動納入循環經濟，建立循環型經濟社會，屬于廣義的經濟法。目前，我們要源頭和末端治理并進，制定適應循環經濟發展的一系列法律規范，在法律上保證循環經濟的實施。

實行重大項目的專家論證、顧問制度和公眾參與制度

鼓勵地方政府成立循環經濟發展顧問委員會，聘請國內外專家學者擔任政府發展循環經濟的顧問，幫助政府制定循環經濟發展戰略和制度，目前，深圳、日照和貴陽等地區已經建立了這一制度，并取得了成效。同時，對于重大投資項目，特別是關系到群眾生存環境和健康安全的生產項目，要請專家進行科學嚴謹的可行性分析，并利用網絡或座談會的形式，認真聽取民眾的意見，優化投資項目。各級政府應成立政府循環經濟發展網站，積極介紹政府循環經濟發展戰略、政策法規、激勵措施，讓更多的企業和群眾多層次、全方位了解各級政府發展循環經濟的優惠措施和政策，以便吸引更多的國內外企業來華投資。

循環經濟發展的非正式制度的構建

非正式制度主要來源于傳統文化，其安排是通過倫理道德的軟約束，激發人們內心理念來實施一定的經濟行為，從而達到一定的目標。非正式制度可以分為三類：對正式制度的擴展、豐富和修改；社會所認可的行為規則；自我實施的行為標準。作為正式制度的補充，非正式制度對循環經濟發展的影響可以從兩個角度去

觀察:一個是以習俗、道德倫理為主體的社會精神對人們價值取向的影響；另一個是以習慣、知識等形式累積下來的非正式制度，對人們經濟行為的制約。非正式的制度主要通過政府推動的宣傳教育來進行。

政府層面：目前，政府要加大對循環經濟理念的宣傳。具體而言，首先從教育工作抓起，將循環經濟的理念結合我國傳統文化和生態經濟學原理納入各級學校教育，做到以教育影響學生，以學生影響家長，以家庭影響社會；其次，注意針對性，針對不同社會階層和不同場所采用恰如其分的宣傳口號和資料，做到潤物無聲，潛移默化；再次，注重趣味性，使宣傳寓教于樂，把循環經濟理念與健康教育、生活常識教育和愛國教育結合起來；最后是注重持久性，宣傳的載體形式多樣，利用電視、網站、廣告衫、日歷卡、公交車甚至垃圾箱等，并結合發達國家經驗，集中力量大力宣傳循環經濟理念。同時，政府作為國家的執行機構，在經濟運行和政策實施方面起著表率作用，循環經濟理念的宣傳首先應該在政府層面展開。

企業層面：企業是市場活動的主體，也是推動循環經濟發展的主體。企業應該把循環經濟理念納入到企業文化和企業發展戰略當中，要做到“四個結合”：一是發展循環經濟要與企業文化建設結合起來；二是要把發展循環經濟階段任務目標的實現與企業戰略規劃有機結合起來；三是發展循環經濟要與資源開發再利用結合起來；四是發展循環經濟要與清潔生產的理念結合起來。企業通過對管理者和職工循環經濟理念的宣傳，促進企業把發展循環經濟與轉變經濟增長方式、提高經濟增長質量和效益結合起來，大力推廣、應用有利于循環經濟發展的新技術、新工藝，實現企業向科技含量高、資源消耗低、環境污染少、經濟效益好的生態企業轉變。

居民層面：促進居民由生態覺醒到生態自覺的轉變，最終在整個社會形成“人人關心環保，人人實踐環保”的良好局面。

循環經濟是對應傳統的線形經濟而提出的一種新的經濟發展模式，其發展和規范需要新的制度體系與之相適應。循環經濟的發展也是我國經濟可持續發展的保證，只有從正式制度和非正式制度兩方面共同努力，才能推動其健康發展。

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