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1農村留守老年人關愛服務體系建設的意義

中國城鎮化進程中，大量農村青壯年勞動力進城，為中國城市化建設貢獻了巨大力量。由于城鄉間行政壁壘的限制,農民工長期處于游離城鄉的兩棲生活狀態。城鎮化和人口遷移使得農村家庭被割裂，年富力強的青壯年農民進城務工,老年人、婦女和兒童留守農村，規模龐大的留守群體由此形成。家庭割裂的城鎮化缺乏穩定的社會認同基礎，由此產生的諸多社會問題并不斷加劇。老齡化與城鎮化的相互疊加催生了規模龐大的農村留守老年人群體，超過5000萬的農村留守老年人正面臨著嚴峻處境。家庭割裂、收支失衡以及代際壓力的傳遞，使得農村留守老年人面臨著嚴峻的經濟壓力。早年健康透支與醫療條件落后，使得農村留守老年人飽受病痛折磨;家庭角色轉變與精神孤寂,使得農村留守老年人自殺現象頻發;家庭照料缺位與市場介人困境，使得缺乏照料的留守老年人直接進入“等死”模式。作為一個規模巨大的弱勢群體,農村留守老年人的關愛服務問題迫在眉睫。

2農村留守老年人關愛服務體系建設存在的問題

2.1相關法律制度不健全。城鄉二元體制壁壘還未完全打破。城鄉二元分割的養老保障體系、醫療保障體系使得城鄉居民社會保障水平差異巨大。隨著城鎮化高速推進和中國經濟高速發展，物價水平持續上漲，留守老年人的生活成本逐漸上升,新型農村養老保險基礎養老金的實際效用不斷減小，提高農村基礎養老金標準成為緩解農村留守老年人經濟困境的現實需求。醫療保障制度難以滿足現實需要。雖然新型農村合作醫療制度正在不斷改善，但是醫療供給難以適應留守老年人現實需求的矛盾依然長期存在，依然沒有呈現緩和趨勢。報銷過程煩瑣和報銷比例偏低是其重要原因。在城鎮看病,在規定的門診醫院可以持醫保卡直接減免費用，農村地區卻實行事后報銷制度，手續雖不十分煩瑣，但考慮受眾群體乃是高齡、教育程度較低、行動能力較差的留守老年人，報銷則難以順利完成。社會救助等制度覆蓋范圍有限。與農村留守老年人密切相關的社會救助制度和關愛政策在不同程度上都存在弊端。首先，最低生活保障主要由地方財政負擔,貧困地區有限的財政能力難以做到保障的高水平覆蓋。其次，農村醫療救助制度存在著救助資金不足、救助水平低、管理體制不順、與農村合作醫療制度銜接不夠等問題，并且以五保戶、特困戶為救助對象的救助制度無法涵蓋所有的留守老人，無力參保的老人只能被排除在外。最后，特困人員供養對象特殊,主要針對留守老年人之間其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的對象，難與農村養老保險有效銜接。2.2社會力量發展不夠。近年來，降低門檻、放松管制、政策扶持等舉措為社會組織等民間力量的發育和壯大創造了有利條件，社會力量在承接政府職能、提供社會服務等方面發揮著越來越重要的作用。但是，總體而言,民間社會組織規模較小，活動能力、資源動員與整合能力較弱，距離發育成熟還有非常大的距離，具體到跟老齡事業密切相關的領域更是如此。專業化與職業化難以實現。在社會領域，社會工作專業化、職業化成為一種發展趨勢。但是，與國外相比，中國社會工作的職業化和專業化依然處于起步階段，在農村留守老年人關愛領域還難以實現。一是由于社工志愿者數量極為有限，難以覆蓋規模龐大的留守老年人群體;二是社工志愿者的身份特殊，大學生或研究生為主的志愿者時間覆蓋面顯得很窄,他們只能在寒暑假有所空閑；三是社工志愿者的專業化水平不高，面對如老年人心理干預等專業性工作時很難發揮作用。2.3市場機制的運行前提尚未成熟。很多專業學者和從事實務工作人員都開出了市場化的藥方，但市場化本身也是有其條件和限度的，其有效的前提是存在市場，即存在一定數量的購買者和生產者，如果失去了這個前提，提出市場化的藥方就是天方夜譚，農村留守老年人關愛服務問題當然也不例外。從買方角度講，雖然農村留守老年人對綜合養老服務（照料、醫療、心理輔導等）有著強烈需要,但需要并不等于需求，以購買力為基礎的需要才能形成有效需求。農村留守老年人收人不高，經濟困境普遍存在,對養老服務很難形成有效的購買力。從賣方角度講，企業都是逐利的，投資一個市場前景不明、潛在顧客群體有限的行業無疑意味著巨額的風險。2.4農村留守老年人精神難有依托。隨著市場經濟觀念逐漸滲人，農村的孝道、祠堂等傳統文化逐漸被市場理性取代，留守老年人的家庭地位逐漸從“家族長者、地位崇高的長輩”淪落為“家庭的負擔、家庭的末位”。失去市場價值的老年人面臨著巨大的心理落差甚至不安感。他們已經無法繼續從傳統的孝道文化上尋求子女以及自我的價值肯定,失去地位的老年人再也無法借助傳統或者宗廟等外力因素來保障子代的反哺，他們無力在市場中通過交換勞動力來獲得生存、生活資料，自己負擔醫療成本，這些老年人常常被視作恥辱與包褓。在這種心理落差下，“沒得用，活得沒有味”的否定思想完全取代“老有所依，老有所養，老有所樂”，這部分老年人情緒上悲觀且焦躁，自殺是他們極易做出的選擇。

3農村留守老年人關愛服務體系建設的路徑選擇

3.1加強頂層設計，強化政策支持體系。首先，必須加強頂層設計，將農村留守老年人關愛服務體系的制度設計與城鎮化、城鄉一體化、人口老齡化進程相互嵌套、相互銜接、相互支持，實現在“發展中謀治理，在治理中謀發展”的動態良性治理。農村留守老年人關愛服務體系建設的頂層設計，必須從國家戰略層面制定具備動態性、適應性的中長期專門戰略規劃。其次,需要完善養老、醫療、救助等政策并實現相互銜接，強化政策支持體系。從政策體系構建來講，養老保險、最低生活保障、新型農村合作醫療、醫療救助、特困救助等制度應當相互銜接、相互配合,針對不同種類、不同年齡的農村留守老年人建立多層次的養老、醫療、救助政策體系應當作為發展目標。從政策執行角度講，農村養老保險的基礎養老金標準要提高，應當提高標準并建立一套根據生活成本、地域環境等因素相適應的動態調整機制。農村新型合作醫療的報銷程序應當簡化，同時擴大報銷范圍，暢通門診就醫報銷通道,提高報銷比例，為留守老年人就醫最大限度地創造便利條件。3.2壯大社會力量，強化社會關愛。社會組織和社會工作者是參與農村留守老年人關愛服務的重要力量。政府應當通過政策保障、資金支持、完善服務、激勵表彰等方式,鼓勵和支持社會力量積極參與農村留守老年人關愛事業。首先，政府應當購買公共服務的方式支持社會組織參與農村留守老年人關愛服務，通過社會治理項目化來提高農村留守老年人關愛服務供給的精細化、專業化，通過社會組織參與提高關愛服務供給與需求的有效對接,避免政府統一提供的標準化服務無法滿足農村留守老年人差異化需求的困境。其次，要通過政策引導、資金支持、專業指導、輿論引導等方式不斷擴大農村留守老年人關愛服務領域的社工隊伍規模，持續提升社工隊伍的專業水平，以此推動社工隊伍在農村留守老年人日間照料、心理輔導、醫療護理等領域高頻次、長時間發揮關鍵性角色。最后，應當引導和促進社會慈善事業從扶危濟困向社會公益轉變，社會創新領域需要不斷拓展。作為社會弱勢群體的農村留守老年人理應受到社會慈善事業的關注，而不僅僅是其中更為弱勢更為特殊的少部分群體。另外，社會慈善組織應通過公益創投等形式募集和設立農村留守老年人關愛基金,通過多樣化的社會動員和資源整合為農村留守老年人提供更多的社會關愛服務。3.3重塑激勵體系，強化地方政府支持。農村留守老年人關愛服務體系建設，地方政府絕對承擔著義不容辭的責任。為了促使地方政府的行為改變，國家層面在確定了農村留守老年人關愛服務體系的方向后,需要更好地使用指導地方政府行動的兩個工具:財政制度和以國家發展目標為導向的地方官員政績考核制度。地方政府職能和行為的轉變需要通過績效考核方式和指標的變化來實現。地方政府應當摒棄自身行為的簡單化邏輯與對顯性政績要素的偏好，改變目前以GDP為主要考核指標的政績考核體系,將農村留守老年人關愛服務體系建設納人政績考核指標，真正實現“以人為本”的施政理念。在績效考核方式方面,應建立自上而下和自下而上相結合的考核方式,在地方政府績效考核中引人公眾參與機制，改變地方政府“唯上不唯下”的行為傾向，推動農村留守老年人關愛服務的工作實效。財政制度改革可以使地方政府將注意力從關注經濟增長轉向解決農村留守老年人關愛服務等社會發展問題。中央政府和上級政府應當加大對地方政府社會服務支出的轉移支付力度,設立農村留守老年人關愛服務專項基金并建立嚴格的專款專用制度，解決地方政府財力不足、激勵不足的問題。地方政府應當加強對老齡部門的支持，在財政預算、人員編制等方面向老齡部門傾斜，賦予地方老齡辦應有的地位、資源和能力，通過發揮老齡委的議事協調職能和老齡辦的辦事職能有效動員和整合各種地方資源用于農村留守老年人關愛服務事業。3.4全社會參與，營造有利于養老的社會環境。尊敬老人歷來是中華傳統美德。大力宣傳尊敬老人，使越來越多的人來關注農村老人，既可以扶危助困，也有利于社會穩定。政府要引導社會資源流向農村老人，改善農村老人的養老大環境。各級財政要越來越加大對養老事業的投入,同時在社會上提倡對農村養老事業的捐獻。根據不同地區不同情況，建設不同層次的養老院,在經濟條件好地方多建一些條件較好的養老院。有條件的鎮、村還可以以村里老黨員為骨干，建立專兼及兼職的服務隊伍，通過“季節鐘點工”“臨時托老”“愛心輪護”式等方式為農村老人提供服務。養老事業的發展不僅需要諸如機構設施的配置、政策扶持、產業發展這些“硬基礎”，也需要社會自組織力量的參與，需要全社會形成“為老”服務的公共意識和集體行為。發展社會化養老和助老事業，開展多種形式的社會養老是我國解決農村養老問題的非常重要的補充途徑。老齡化社會需要配套的養老服務設施，離不開社會力量參與養老事業。同時在農村開展各類社會服務，比如農村社區建設、農村社區教育等，加速敬老、助老的優良社會氛圍的形成，改善農村老人文化環境，讓農村成為老人養老的樂土。

作者:蔡小柳 單位:中共如東縣委黨校