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摘要：京津冀生態環境問題日益突出，非公經濟作為拉動京津冀發展的主要引擎，其生態環境治理狀況直接影響京津冀區域生態文明建設進展，加強非公經濟生態環境治理是京津冀生態環境協同治理的重要內容，是實現京津冀協同發展、生態文明共建的可靠保障。本文基于對京津冀非公經濟生態環境治理現狀的分析，提出其中存在的主要法律問題，并就現存問題提出相應解決對策，以期促進京津冀非公經濟生態環境治理規范化、法制化。

關鍵詞：協同發展；京津冀；非公經濟；生態環境治理

非公經濟即非公有制經濟，相對于公有制經濟而言，是我國現階段除了公有制經濟形式以外的所有經濟結構形式，其主要包括個體經濟、私營經濟、外資經濟等。京津冀作為我國經濟發展水平最高地區之一，同時也面臨著嚴重的大氣、水、土壤等污染，是我國環境污染的“重災區”。從污染源類型看，該區域聚集了大量的電力、鋼材、建材、化工等高耗能產業以及其他排放污染的產業；從污染產業的性質看，主要是地方運營的電力、冶金、燃煤鍋爐、建材和柴油貨車等非公經濟。非公經濟是京津冀發展的主要經濟增長點，但也是造成京津冀環境重污染的主要根源，加強非公經濟生態環境治理是促進京津冀生態文明建設最為有效和直接的途徑。

一、京津冀非公經濟生態環境治理現狀

目前，京津冀仍有大量非公經濟以粗放模式進行生產經營，對當地環境造成嚴重的負面影響。一些非公經濟主體進口大量固體廢物，其中以進口廢物為原料的再生資源加工利用企業多為“散亂污”企業，污染治理水平較為低下，對水、大氣、土壤等造成嚴重污染，危及當地生態環境安全。非公經濟污染狀況主要表現為“散亂污”、未安裝污染治理設施、治污設施不正常運行、超標排污、未執行超低排放標準以及未落實無組織整治要求等問題，更有部分非公經濟主體涉嫌環境犯罪。其中，非公經濟主體違規生產、違法排污以及污染治理設施不正常運行的問題較為突出，一些非公經濟主體對現存問題整改落實得不到位、不徹底。此外，京津冀相關環保部門對“散亂污”企業排查不細致、整治力度不夠以及漏報瞞報等，致使應該關停整頓的“散亂污”非公企業仍在生產運營。另外，京津冀一些地區以法律、政策等規范性文件對非公經濟生態環境治理進行規制，輔之推行負面清單和環保工程，禁止新建高污染、高耗能等落后產能，對造成環境污染的企業取締關停或整治改造，達到一定積極效果，對京津冀其他地區非公經濟生態環境治理起到很好的指引作用。

二、京津冀非公經濟生態環境治理現存法律問題

1.地方立法權受限，央地立法不協同。我國對京津冀生態環境保護立法進行了積極探索，如2014年的《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》、2015年通過的《京津冀協同發展規劃綱要》等，具有一定積極意義。但由于京津冀自然地域的差異以及經濟發展水平的不同，該區域的生態環境仍面臨嚴峻復雜的形勢，地方立法呈現出多元差異化格局，導致出現央地立法不一致、不協調甚至相沖突等現象。如我國2016年修訂的《大氣污染防治法》正式實施后，京津冀相繼修訂通過各自的大氣污染防治條例，然而三地條例的部分內容存在相互矛盾之處，如在大氣污染物總量控制方面的制度、標準、程序以及具體執行等方面存在諸多差異，與上位法《大氣污染防治法》的規定不相協調。此外，京津冀部分縣市至今仍無地方立法權，只能制定具有抽象行政行為性質的規范性文件，當地生態環境治理舉步維艱。2.環境犯罪頻頻發生，行政處罰屢屢代替刑罰。京津冀部分非公經濟主體法律意識淡薄，環保理念不足，陷入發展誤區，引發各類環境犯罪。一些非公企業違法排放有毒物質以及工業廢水廢料，擅自進口、處置固體廢物，非法傾倒污染物；為牟取巨額經濟利潤，以犧牲環境資源為代價，盜伐、濫伐林木等，造成當地自然資源過度消耗，生態平衡遭受嚴重破壞。京津冀某些地區無統一執法尺度，地方法規或規章與上位法相沖突；環境犯罪案件行刑銜接混亂，應移送司法機關而不移送或移送不及時等現象頻頻發生。一些環境行政機關甚至將本應移送司法機關審查的環境犯罪案件以行政處罰代替，“助長”了非公經濟環境犯罪的發生。此外，部分地方政府過分注重、強調非公經濟為當地帶來的經濟價值、稅收增收等眼前利益，片面追求政績提升，而忽略甚至不顧環境污染問題，使非公經濟主體對環境污染后果普遍存在僥幸心理。3.環境行政監管不力，有效責任機制缺失。京津冀通過環境監管對涉事環保部門等主體進行強有力問責，使京津冀環保行政部門環保法律意識逐步增強，當地環境質量持續改善。但現實中仍存在一些部門及相關人員監管不力、工作失職、屬地管理責任不落實、思想重視程度不夠等嚴重問題，對京津冀環境保護工作造成嚴重不良影響。此外，環境監管機關的責任機制不健全。有效責任機制要求明確每個部門和崗位及相關負責人的任務和要求，具備完備、切實可行的責任制度，除了包括應共同遵守的責任制度外，還應包括各個專門崗位的專責制，但環境行政的監管不力導致責任人員需要承擔相應責任時并無直接規范依據。4.正向激勵不足，違法成本過低。我國現今環保設備條件和技術水平有限，極大增加了非公經濟的環保經濟負擔，降低了非公經濟生態環境治理的動力。非公經濟造成的生態環境污染往往超過了環境自身凈化能力，環境治理主要依靠政府強制推動，通過部門監督、經濟激勵和強制處罰等手段督促污染企業減少污染。政府對非公經濟生態環境治理的正向激勵不足，非公經濟環保投資較高，以致一些非公經濟主體受一時利益驅使而一味降低或忽略環保投入。我國較早實行排污費制度，然而排污費在抑制企業環境污染方面效果并不明顯，部分企業寧愿交納排污費，也不愿加裝或運行高額的環保設備防治環境污染。此外，《刑法》對環境犯罪并無從業禁止、恢復原狀、較嚴罰金制度等規定，且規定的法定刑偏輕，法定刑多為7年以下有期徒刑，對非公經濟主體環境犯罪并不能起到有效的震懾作用。

三、促進京津冀非公經濟生態環境治理的法律對策

1.擴大地方立法權，建立環境協同立法機制。京津冀生態環境治理是自上而下推行，在這一過程中不可避免地存在政策法規等規范性文件“一刀切”等問題。京津冀環保行政部門及相關機構應將現有法律、行政法規等作為執行依據，將不與上位法規定相沖突的地方性法規作為補充，實行中央與京津冀生態環境“一盤棋”治理。同時，應擇取適宜的具體制度依據納入區域環境立法的框架，為環境協同治理的順利實施提供有效的制度供給。河北相較于京津兩地在整體發展要素、經濟發展水平以及產業結構等方面較為欠缺，環境污染大多來自工業污染，應重點加強治理。此外，立足當地實際謀劃立法，擴大一些地區的立法權，盤活當地生態環境治理，既適應協同發展戰略，又關注地方特色。對特別市縣應擴大地方立法權，如雄安新區，允許其對本地特殊污染產業加強治理，并接受中央及上級部門的統一監督。2.行刑有效銜接，建立環境案件“行刑聯合防控”機制。京津冀生態環境治理存在縱向央地以及橫向區際管理體制的利益博弈，諸多環境犯罪案件沒有得到真實有效的解決，且對非公經濟主體環境犯罪的處罰力度往往較輕。司法機關在非公經濟環境案件的審理中，應嚴格界定罪與非罪的標準，明確劃定行政處罰與刑事處罰之間的界限，做到“不遺漏，不枉判”。同時，應保持環境刑法一定的獨立性，一方面，使環境刑法與環境行政法在各自規制領域充分發揮作用；另一方面，避免環境行政執法中由于依據滯后而出現處罰漏洞。另外，應建立責任追究懲罰機制，對玩忽職守、濫用職權、“以罰代刑”的行政機關及相關人員嚴格依法懲處，實行環境案件“行刑聯合防控”。3.健全責任體系，落實懲處措施。京津冀部分地區的生態環境治理往往浮于表面，一些領導干部為了使其任期內當地經濟較快增長，不顧資源環境狀況，盲目開發，以嚴重的生態環境損害甚至不可逆的系統性破壞為代價來實現當地經濟增長。地方以經濟建設為主雖使當地經濟效益得以迅速提升，但盲目、錯誤決策后造成的環境破壞和污染往往無人問津和擔責。京津冀應將環境損害、資源消耗以及生態效益等指標納入地方政績考核體系，對相關人員實行自然資源資產和環境責任離任審計，揭示相關人員在履行資源管理和環境保護職責過程中不守法、不守規、不守紀以及不盡責的重大問題，并向有關部門提出責任追究的建議，促使相關人員樹立正確的政績觀和發展觀，正確履行資源管理和環境保護責任。同時，對違背科學發展要求、造成資源環境遭受嚴重破壞的記錄在案，實行終身追責。4.樹立生態環境協同治理理念，提升非公經濟主體環保法律意識。生態環境協同治理理念，即立足地方實際踐行法律法規以及相關政策等規范性文件的核心精神，實行環境協同立法和環境協同執法，達到區域互利共贏。京津冀非公經濟應樹立生態環境協同治理理念，降低污染排放，將生態環境治理真正付諸實踐。同時，非公經濟主體內部應加強自身建設，包括確立環保監管制度，避免因相關人員私人原因而導致的環境污染；加強基層工作人員責任教育，普及宣傳相關環保法律法規，使全員知法守法；關注歷年環保指標的變化情況，定期對可能存在的環境問題進行調查和評估等。此外，京津冀非公經濟應積極發展高效節能產業，努力調整能源消費結構，以清潔能源代替傳統能源，走低碳經濟和循環經濟的發展新路。

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作者:扎西巴姆 魏 欣 單位:西北農林科技大學