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摘要：制度規避是指制度相關者有意識地采取一定手段，改變或超越制度邊界的行為。制度規避的負面效應不僅影響了制度績效，異化了制度變遷，而且破壞了社會秩序，損害了社會公正。制度規避有其內在的誘因，它受行為主體觀念與利益訴求的影響，與制度本身的局限性和運行機制密切相關。消解制度規避應著眼于其誘因，從根本上杜絕和消除其出現的條件，從而保障制度有效地發揮作用。

關鍵詞：制度規避；正式制度；非正式制度

Abstract:Regulationwithdrawalreferstoconductadopteddeliberatelybypeopleinvolvedtoalteroroverpasstheboundaryofregulations.However,negativeeffectsofregulationwithdrawalcanbynomeansbenegligibleforitnotonlyaffectsachievementsandalienatesvariationofregulationsbutalsowreckssocialorderandharmssocialjustice.Withitsinternalcause,regulationwithdrawalisaffectedbythesubject''''smindanddemandandcloselyassociatedwiththelimitationsandoperativemechanismofregulations.Toremovethenegativeeffectsofregulationwithdrawal,weshouldstartwiththeirinternalcausesandstopandremoveconditionsfortheiroccurrencetoeffectivelyguaranteetheproperoperationofregulations.

KeyWords:regulationwithdrawal;formalregulation;informalregulation

制度是人類社會秩序運行的有力保障，社會秩序依賴于制度，它通過制度對個體與組織行為的規范與約束，規范著社會運作，從而使社會活動秩序化。不過，制度發揮作用是有條件的，人們的活動常常超出制度邊界，在制度規范之外從事活動，本文把這一現象概括為制度規避現象，希望通過對此現象的剖析，深化對制度的認識，更好地發揮制度的作用，構建制度文明，為社會和諧發展服務。

一、制度規避及其負面效應

現實生活中，我們常常見到有些制度被束之高閣，人們繞開這些制度，在其規范之外從事活動，使制度的功能無法充分發揮出來。在此，我們把這一現象稱之為制度規避。具體而言，制度規避是指制度相關者有意識地采取手段，改變或超越制度邊界的行為與活動。制度相關者包括制度制定者、制度執行者和制度目標群體，他們采取制度規避的手段存在著差異。

制度制定者常通過“設計制度，為我所用”以完成制度規避，具體表現為兩個方面：一是確立對自己有利的制度目標；二是確立對己有利的制度規則。通過此，制度制定者或者改變制度應有的目標，或者極力為自己免責，或者賦予自身更多的權力、利益。總之，這種形式可以看作制度制定者利用權力對應然制度邊界的侵犯，因為他們所設計的制度與應該出現的制度在內容、形式、結構和原則等方面均有出入，相差甚遠。這種制度規避形式暴露了制度規避者的本位主義，制度制定者為了部門、地區或行業利益，制定于己有利的制度規范，最終造成的卻是整個社會利益的損失。

制度執行者的規避行為可以概括為“執行阻滯”，即“上有政策，下有對策”。在執行制度的過程中，他們要么偷天換日，替換原有制度的基本要求；要么瞞天過海，有意曲解制度的實質內容；要么暗渡陳倉，為制度賦予、附加于己有利的內容；要么敷衍塞責，只是象征性地采取執行措施。古人曰“法不足以自行”，意即制度功能的發揮必須依賴于制度能夠獲得認可且能付諸于實施，而這恰恰是制度執行者的責任與使命。如果執行者的行為直接以非制度或反制度的形式出現，即出現制度規避現象，那么制度的權威性無疑會受到嚴重的挑戰。

制度目標群體的規避行為表現為“打擦邊球”或“尋求制度空白點”。“打擦邊球”即采取與制度規定行為形式上相似的行為。這僅是與制度規定的“形似”，以使自己的行為“師出有名”，獲得必要的正當性，但是由于他們的行為與制度在根本上是相左的，因此也構成了制度規避。“尋求制度空白點”是指以“沒有禁止的，都是允許的行為”或“沒有允許的，都是禁止的行為”為借口在“應該如何”和“不能如何”之間尋找制度空白點，力求左右逢源。“打擦邊球”與“尋求制度空白點”的共性在于它們均帶有機會主義特征,它可以試探的形式進行，如果遇到困難或者阻力，尚可以全身而退，回到制度規定的行為邊界內。

制度規避反映了制度功能實現的現實困境。然而，長期以來這一現象并沒有引起人們足夠的重視，甚至習以為常。面對規則，人們首先想到的是如何超越和逃避規則，“投機為王，逆規稱霸”、“法外施恩”、“下不為例”等反映了我們的制度意識和規則意識較差。［1］之所以有此現象，在于我們對于制度規避的影響缺乏全面客觀的認識。毋庸置疑，制度規避反映了人們在制度面前的能動性，這種能動性如果是對不合理制度的反叛，它尚可以被認為是以制度規避形式提出新的制度訴求，并且訴求得到滿足的過程，這一過程是推動制度變革的積極的信號。但是，在多數情況下，它卻更多地表現出對制度規范的漠視，對制度權威的挑戰，其負面效應不應小視。

首先，制度規避影響了制度績效。制度規避行為以非制度或反制度的形式存在，直接威脅著制度的有效運行，使制度的實施、貫徹和執行偏離原有目標，制度目標實現程度大打折扣。具體表現在：第一，制度沒有得到貫徹執行，制度目標無法實現而形成沉沒成本，造成制度資源的極大浪費，使有限的制度資源無法充分發揮它們的功能與作用。第二，制度遵守者與制度規避者之間會產生摩擦而增加了協調成本，兩者之間的互動表現為一種非合作博弈，因而造成了整體收益的損失。第三，制度規避者通過搭便車的行為，逃避制度責任，坐享其成，獲得制度利益，也加大了制度運行成本。總之，從整體上看，制度規避行為制約了制度功能的有效發揮。

其次，制度規避異化了制度變遷。制度規避漠視現有制度或制度規定的行為模式，在制度規范之外提供了一套與之相異的行為規范或模式，似乎推進了制度變遷。然而，制度規避行為與過程是以犧牲現有的制度規范，削弱制度體系的良性功能為前提的。制度規避扭曲了制度功能的積極導向，放大了不良效應，會誘發更多的制度相關者改變他們的行為預期，不再遵循現有的制度規范，嘗試通過繞開制度約束獲取更多的利益，從而消解制度的良性運行與健康發展。無疑，制度規避有潛在扭轉制度環境的危險，它一旦穩定下來，形成均衡，便會成為制度革新的阻力，甚至會導致制度的倒退。因此，由于制度規避所引起的制度變遷是一種異化的制度變遷，不符合制度變遷的基本趨勢。

再次，制度規避破壞了社會秩序。具體表現在：第一，制度規避引發腐敗行為。制度規避常常表現為人們依附、利用權力侵犯制度邊界，逃避制度規范約束。此時，權力高于制度而不受約束，權力直接侵犯制度，直接表現為對權力的濫用，這是腐敗的重要表現形式之一。第二，制度規避引發敗德行為。制度運行是行為者合作博弈的結果，如果制度規避這種非合作行為可以獲得較高的收益，甚至它的收益高于合作的、遵守制度的行為主體，那么必然會引起更多的人選擇非合作的機會主義行為，放棄遵守制度，造成更多的逆向選擇和道德風險問題。

最后，制度規避損害了社會公正。法律、制度、規則面前人人平等是社會公正的重要體現，同時也是構建民主法制社會的基本要求。一般而言，良好的制度設計和運行會一視同仁地對待制度相關者，遵循“對事不對人”的原則，合理公正地對社會成員的基本權利和義務進行有效分配，以保證制度的有效運行，維護社會公正。制度規避行為破壞制度規則，不僅使法律、制度、規則關系處于混亂狀態，而且也與法律、制度、規則的價值要求格格不入，極大地危害了社會各成員的基本權利與義務的公平合理分配。制度規避行為一方面使制度的尊嚴和權威蕩然無存，不利于維護法律、制度、規則關系的穩定，另一方面使社會所追求的公平、正義和秩序等價值目標遭到極大的破壞。

二、制度規避的誘發因素

制度規避的負面效應是客觀存在的。在此，我們綜合運用不同的視角與理論，將它們對該問題的分析進行比較和歸納。

1．制度視角

制度視角的代表理論是新制度主義，在它看來，制度作為由人制定的規則，抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為。其關鍵功能是增進秩序，使行動者形成合理的預期。［2］32-33制度功能的實現依賴于必要的監督和制裁機制，使它們成為抑制機會主義行為的重要因素，“沒有強制性懲罰性措施的規則是無用的，當懲罰不再適用時，制度也就失效了”。［2］110-111不過這一因素作用的發揮不是絕對的、必然的，“在每一個群體中，都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規范。因此，有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為”。［3］可以看出，在新制度主義的視野里，制度規避是與制度并存的客觀現象，它表現為一種機會主義行為，作為制度的對立面而存在，它使制度功能無法充分發揮，因此其行為與活動本身是非制度或反制度的。

新制度主義立足于制度視角，分析制度存在的必要性及其功能，它對我們探究制度規避的誘因帶來如下啟示：（1）制度是促成秩序的手段，其目的在于抑制機會主義行為，因而與制度規避行為是格格不入的。在現實生活中，人們時常會無視制度的目的與價值，將制度異化為獲取某種利益的工具，例如“亂收費”的邏輯就在于“為了進行罰款而制定規則；為使罰款有足夠對象而對人們違反規則的行為加以默許”。［4］（2）制度作為一種規則，其功能是有限的。一方面，制度的設計與運行存在缺失，出現制度漏洞，失去其應有的約束力；另一方面，制度約束的對象具有能動作用，他們可以根據制度內容和運行情況調整自己的行為策略，以至于會“不顧道德規范”，采取制度規避行為。（3）制度的功能的發揮與懲罰機制密切相關。懲罰的力度是否始終如一，懲罰的措施與方式是否合理，都可視為制度能否發揮成效的標準之一。現實生活中，如果“人情”、“關系”左右制度，懲罰手段軟弱無力，就會助長制度規避的出現。

2．制度變遷視角

制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是由人們基于特定目的設計制定的規范形式，它的實施依賴于外部的強制力量；非正式制度是社會長期發展所形成的，自發演進的規則，它表現為習慣、道德、傳統、風俗、意識形態等形式。兩者相互補充，相互影響。隨著社會的發展，制度尤其是正式制度越來越得到人們的重視，不過人們也注意到，制度并不必然產生績效，其原因固然可以訴諸于制度設計、社會經濟因素和社會文化因素［5］9，不過，制度變遷視角的共性在于探尋制度究竟如何影響秩序。

哈耶克基于人的理性的有限性，提出了“自生自發秩序”，認為它是許多人的行動的產物，而不是人之設計的結果，沒有理由說它具有一個特定的目的。［6］他認為人的行為既具有遵循某種行為規則的特征，又受自己的觀念的引導，其中觀念對于行為的引導居于優先地位。［7］因此，他極為推崇秩序的自發演進，不遺余力地抨擊濫用理性刻意設計和建構社會經濟的做法。與之不同，諾斯強調了制度演進的理性選擇，他認為一種制度演進到一定的階段，總是受其既存的文化、傳統、信仰體系等因素的制約，正式制度的變遷并不必然帶來非正式制度的變遷，非正式制度與新的正式制度之間會產生緊張關系，需要對它們的關系進行重建。［8］綜合這兩種觀點，我們可得出如下結論：正式制度與非正式制度相互影響、相互制約，它們共同作用才能保障制度的良性運轉。

具體而言，一方面，非正式制度可以有效地在共同體內部成員中發揮作用，但在復雜的社會中，這種約束并不能完全排除所有的機會主義行為［2］132，它需要正式制度有效的支持與補充，此時如果正式制度供給不足，那么非正式制度失靈的影響將會不斷擴大，制度規避行為在所難免。另一方面，正式制度的實施依賴于強制力手段，缺少對人們的感情撫慰，易使人們產生對立情緒和“投機”意向，鑒于此，正式制度功能的有效發揮必須以非正式制度為基礎和前提［9］38，從而獲得必要的認同基礎，減少對剛性的正式制度的抵觸和不解。正式制度與非正式制度的變遷遵循著不同的路徑，其中正式制度的變革具有明確的目的導向，它是設計的結果，而非正式制度的變遷具有演進的特征。通常兩種變遷路徑可以并行不悖，不過兩者之間難免會出現矛盾。此時，非正式制度的功能充分擴散，掩蓋和遮蔽了正式制度規范的約束力，導致正式制度無法實施，難以充分發揮功能。這一問題在社會轉型時期表現尤為突出。在社會轉型時期，非正式制度面臨的沖擊更為劇烈，許多觀念、風俗、習慣等因素被重新建構，但它們具有普遍的社會心理基礎和深遠的歷史文化積淀，因而具有極強的剛性，不能隨意更改，此時非正式制度會抵制正式制度的效力，使其無法充分發揮作用。例如，在互聯網不斷普及的今天，任何一項制度、法規都不可避免地要受到“網絡公民”的審視、評價，互聯網成為影響制度變遷的重要變量［10］，此時，正式制度的實施必須充分考慮互聯網所影響的非正式制度，以便使兩者協調互補同時發揮作用。如果正式制度與非正式制度存在沖突，那么也會導致制度規避行為的出現。

3.政策執行視角

政策執行是政策科學的重要研究內容之一。政策科學是一門研究政策系統和政策過程，探求公共政策的實質、原因與結果的學科。其目的在于提供政策相關知識，改善公共政策系統，提高公共政策質量。［11］政策科學研究立足于政策現實，而制度規避突出地反映了制度執行的現實問題，因此從政策執行的視角考察制度規避，可以和制度與制度變遷視角的規范分析互為補充，相互印證。不僅如此，政策執行的視角除了關注于政策本身的特性，還探尋政策之外的諸多要素對政策有效執行的影響與制約。

政策質量的高低影響著政策能否有效執行。政策質量包括政策合法性、合理性、明晰性、協調性、穩定性與連續性、科學性、彈性等指標，［12］其中任何一個因素出現問題，便從客觀上促成了制度規避的出現。例如，如果政策之間缺乏協調配套，便會出現制度的摩擦點或空白點，這樣便為人們利用摩擦點尋求空白點客觀上創造了條件。又如制度的建立可以減少人們行為的不確定性，形成較為穩定的預期，并據此形成和強化為穩定的行為方式。如果制度經常變動，就打破了這種均衡，人們不可能建立穩定的預期、穩定的行為，機會主義行為便會盛行。［13］如果制度朝令夕改，勢必使人們的行為選擇變得莫衷一是，制度規避行為便可能成為常態。

利益需求與利益分配同樣影響了政策執行的效果。“利益追求是政策執行相關主體的內在驅動力，政策執行梗阻的根本原因就在于政策制定主體與政策執行主體間存在的利益矛盾和利益沖突。”［14］一般而言，制度的建立與實施往往伴隨著利益的重新分配與調整，為了避免利益重新分配造成己方的損失，人們會采取策略行為改變利益分配的格局，使之對己有利，為自己服務。改變或超越制度邊界的行為也會成為他們的策略之一。在制度設計者、執行者和目標群體的互動過程中，如果三者間的利益相互對立、相互排斥，各自的利益需求在制度框架內無法得到滿足時，他們會通過制度規避行為尋求制度之外的利益分配。因此“設計制度、為我所用”、“執行阻滯”、“打擦邊球”和“尋求制度空白點”便成為他們各自的行為選擇。

有效的政策執行是系列機制綜合作用的結果，它包括政策宣傳機制、權力配置機制、監督控制機制、信息反饋機制和責任追究機制等等，這些機制構成一個整體，為政策執行提供了保障。從預防和消解制度規避的角度講，監控機制與責任追究機制是保障政策有效執行的核心。有效的監督可以及時發現政策執行中的阻滯因素，適時控制執行過程；有效的責任追究機制，可以提高政策執行過程的責任意識，減少執行的主觀性和隨意性，同時也有助于杜絕機會主義的行為策略。

通過上述分析不難發現，制度規避有其內在的誘因。從行為主體角度講，它受觀念和利益訴求的影響，當觀念與利益訴求受到了現有制度的約束與限制時，人們便可能試圖改變或跳出這種約束。當然它是否必然導致制度規避，還取決于該行為主體的價值判斷。從制度角度講，它反映了制度的有限性，任何一種制度都存在著缺失，限制著其功能的有效發揮。不僅如此，不同制度形式間內在矛盾也會抵消制度的功效，客觀上使制度規避成為可能。從制度運行機制上講，制度依賴于監控與懲罰等機制的共同作用，如果這些機制失效，也會導致制度失效，同時正式制度的實施依賴于非正式制度的有效補充，否則制度便會失靈，因此，制度規避往往是制度完全或部分失靈的結果。

三、制度規避的消解

制度規避的負面效應是顯而易見的，制度規避的誘發因素也是客觀存在的，因此我們應當采取必要的措施來消解制度規避。消解制度規避行為與活動，首先需要糾正兩種錯誤認識：其一表現為“制度神話”。此觀點認為，制度決定一切活動，制度可以避免一切存在的問題，制度規避現象的出現，是當前制度不完善的結果，因此只要加強制度建設，用制度彌補制度，用新制度取代舊制度，便可一勞永逸。這種觀點忽視了制度運行、制度功能發揮的現實條件。其二表現為“制度虛無主義”。此觀點認為制度規避無法從根本上消除，因此我們無須采取任何措施，社會秩序會以自生自發的形式形成，這種自發的秩序可以彌補制度本身的缺陷，有效地根除制度規避。這種觀點沒有看到社會自發秩序的盲目性，單純的自發秩序并不會按照我們設定的方向前進。總之，這兩種認識均是片面的，分別走向了兩個極端。根除制度規避應著眼于消解其產生的誘因，從根本上杜絕和消除這些因素出現的條件，從而保障制度有效地發揮作用。

首先，強化制度意識，全面認識制度功能。制度絕不是某一個體實現其超越其他主體利益的工具［15］，而是促成社會秩序所遵循的共同規范，其功能在于規范行為、協調關系、促成秩序。基于此，應當杜絕對制度的投機心理，形成對制度的自覺服從。應當明確，合理的制度具有普遍的約束性，它是一視同仁的，不存在超越于制度之上，游離于制度之外的主體，因此，要使人們有意識地在制度規定的行為邊界內從事活動，減少對制度規范的抵觸心理，認同和接受制度對自己的規范約束。

其次，合理設計制度，建立健全制度體系。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［16］合理地設計制度就是要提高制度設計的客觀性、科學性，堅持“以人為本”，立足于人的發展與完善，提高制度的合法性、合理性、明晰性、協調性、穩定性與連續性。建立健全制度體系主要是加強制度供給，積極推進制度化進程，以制度的完善來制約權力對制度的侵犯，杜絕權大于法、以言代法的現象出現，改變整個制度系統圍繞個人的權力意志運行的狀況，讓整個社會制度系統根據明確的法律規則而運行。［9］223健全制度體系還要完善制度運行機制，尤其是監控與懲罰機制，它是樹立制度權威，推動制度高效運行的保障。

再次，注重制度與制度文化的適配。制度的良性運行離不開與之相適應的制度文化基礎，這一基礎常常通過習慣、風俗、傳統等非正式制度表現出來，因而要理順正式制度與非正式制度的關系，避免非正式制度對正式制度的消蝕作用，積極穩妥地推進制度與制度文化的轉型與變遷，逐步改變傳統思想觀念對制度服從的抵制，樹立正式制度的權威。要深刻理解并合理應用制度變遷的“路徑依賴”性質，注重制度過去、現在和未來的一致性。減少因制度變遷而帶來的對非正式制度的刻意重構，從而避免非正式制度對新的正式制度的剛性抵制，注意文化環境對管理模式選擇的影響。［17］

最后，協調、規范利益及利益的分配。第一，樹立正確的利益觀，杜絕不當逐利，注意消除為了謀取利益不擇手段的現象。“八榮八恥”社會主義榮辱觀的倡導，在此方面為我們樹立起了具體明確的價值標準和行為規范。第二，堅持利益分配的“帕雷托改進”原則，避免或減少因社會變革、制度更替和新制度運行對部分群體造成的利益的損失，如果這種損失從社會全局考慮不可避免，就應當給利益損失者以合理的補償，從而形成科學的利益保障機制。第三，杜絕公共利益部門化、部門利益私人化現象，加大懲治權力尋租等腐敗形式的力度，避免腐敗導致社會不公平。

解決社會發展問題，堅持科學發展、和諧發展、可持續發展，要有制度的保障，制度規避則危害著這一保障。制度規避的消解需要全面認識制度的功能，強化制度意識；合理設計制度，建立健全制度體系；注重制度與制度文化的適配；有效地協調、規范利益及利益的分配。只有做到這些，才可以更深入地理解制度、遵守制度、利用制度，保障制度功能與作用的有效發揮，從而推進制度文明的建設和社會健康和諧有序地發展。

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