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摘要:本文從委托理論的角度,分析四種不同情況下中央銀行扮演最后貸款人角色可能存在的激勵目標沖突導致的政策失靈問題。首先,當中央銀行集貨幣政策與銀行監管職能為一身時,問題可能導致“內部角色沖突”;其次,監管職能分離后,“內部角色沖突”出現了“外部化”;第三,如果在央行獨立性和監管獨立性不強的情況下,會導致最后貸款人問題的實際決策權向政府的集中;第四,在預算軟約束情況下,最后貸款人政策為整個金融體系提供了顯性或隱性的擔保,這種擔保的存在又反過來加重了預算的軟化,如果不加以限制,最后貸款人政策極易成為一種低效率的政策。

關鍵詞:委托;最后貸款人

一、作為監管當局的最后貸款人的委托問題

在研究中央銀行最后貸款人政策的有效性問題上引入委托理論很有必要,因為最后貸款人(中央銀行)也是人。將委托理論引入最后貸款人制度后,形成了多層關系,通過下列圖標(圖1)可將這種委托關系簡化為最基本的三種:即社會公眾與中央銀行之間委托關系、中央銀行與商業銀行之間的委托關系、社會公眾與商業銀行之間的委托關系,并假設中央銀行就是監管當局。

首先,在社會公眾與中央銀行之間存在激勵沖突。假設作為社會公眾代表的中央銀行的公眾目標就是維護金融系統的穩定,從而實現社會福利的最優化。在信息對稱的條件下,社會公眾可以通過最優監管合同的設計和監管價格的確定,使監管當局的行為目標與公眾目標達成一致。但是在社會公眾——銀行——監管當局信息不對稱的情況下,監管當局的目標有可能偏離公眾目標,即不再追求社會福利最大化,而追求自身效用的最大化。監管當局的行為目標有可能變成努力厭惡型,即當收入一定時,他們追求自身努力的最小化(Campbell,1992),或者追求自己的聲譽最大化(Boot,Thakor,1993)。也就是說,在信息不對稱及監管者獲得規定薪酬的條件下,會產生監管當局與社會公眾的激勵目標沖突,出現監管當局的信息租金和社會公眾的福利損失,從而使得監管失靈。

其次,在中央銀行與商業銀行之間存在激勵沖突。如果按照監管經濟理論(陸磊,2000;蔣海、劉少波,2003),監管并不是建立在公共利益基礎上,而是建立在被監管集團的利益及損害消費者利益上,因此監管也是由市場中需求與供給進行配置的金融服務,供給者是政府或政治家,在監管交換中他們獲得了金融資源或投票權,需求者是專門的利益集團,在監管中他們盡力拓展自己的經濟地位,例如尋求直接的資金補貼,控制進入者和相關政策等(Stigler,1971),也就是說監管當局與商業銀行之間存在共謀,如果兩者間是完全共謀的話,那么監管當局就是金融機構在政府部門的代言人,兩者利益完全一致,此時,監管只會進一步加劇社會公眾與商業銀行之間的利益沖突。

如果按照公共利益監管理論,監管是對市場過程中不合適或低效率的一種反映,通過監管的最優設計可以毫無疑問地增加社會福利(Spiering,1990),公共利益監管理論否定了監管當局與商業銀行間存在著共謀,但是仍然無法回避在信息不對稱和最后貸款人制度下的激勵沖突問題。這表現在,以最后貸款人和存款保險制度為主要內容的金融安全網,使金融機構并不完全承擔因投機失敗造成的損失,卻可以獨享投機成功帶來的豐厚回報,形成了風險制造者與風險承擔者的不對應(蔣海,2002)。大量的研究證明,這種不對應在信息不對稱條件下造成了金融機構普遍的道德風險行為(Hellmann,2000;Eisenbeis,1997;Grossman,1992;Keeley,1990),產生了整個金融體系的風險轉嫁激勵和不穩定(Kaufman,1996;Kane,1997)。商業銀行為了降低成本,獲取更大的利潤,會具有盡可能地降低資本充足率的傾向,導致了有效控制風險的激勵嚴重不足,從而加大了監管當局的監管成本,加劇了監管當局與金融機構之間的激勵沖突,另一方面使整個社會承擔了商業銀行投機失敗帶來的損失,降低了社會福利水平。

社會公眾與中央銀行、中央銀行與商業銀行兩重委托關系上的激勵沖突,使得最后貸款人的行為有可能偏離社會公眾目標,這是問題造成監管失靈的主觀原因。從客觀上來看,造成監管失靈的外部原因還有:①成本與收益的時間不一致性問題。也就是說,目前最后貸款人干預的未來可能顯現出來的成本遠遠高于當期收益,但是政策制定者必須考慮到使經濟短期運行最優,“他們的任期太短,甚至不能保證持續到下次危機”,因此,當前干預帶來的收益現值可能會高于未來成本的現值,任何可能的收益都會被歸功于當前的干預;②信息不對稱帶來的判斷失誤。這也可稱為是造成監管失靈的客觀原因,信息不對稱的存在使監管永遠處于一個動態的決策過程中,一方面做出正確的判斷是有難度的,另一方面對監管有效性進行判斷的標準也是很難確定的,在此時正確的監管到彼時就不再正確了;③信息披露制度不完善導致對監管者監管的弱化。盡管近年來對監管政策的“透明化”的呼聲越來越高,但最后貸款人在政策制定上,仍然主要是按照傳統的“保密”的原則來操作,特別是在最后貸款人政策的決策過程中,為保證中央銀行擁有相機抉擇的能力普遍采取“建設性的模棱兩可”的原則,決策過程的非透明化實際上也軟化了對監管者自身的約束及弱化了對監管失靈責任的追究。

二、監管分設前提下的最后貸款人的委托問題

中央銀行集貨幣政策和銀行監管職責為一身時將面臨“內部角色沖突”問題。如果從委托理論的視野來觀察,這種內部角色沖突的起因也可歸納為人的激勵沖突問題。中央銀行(最后貸款人)作為社會公眾的人同時承擔了兩類職責:一是維持貨幣供應量的穩定增長;二是通過銀行監管維護金融穩定。這兩類職責彼此存在著博弈關系,如果人偏重一種職責的履行會導致對另一種職責目標偏離。如,作為銀行監管者,央行可能會更傾向于盡可能少地采取不利于銀行體系利益的政策,從而導致監管捕獲或監管寬容,當銀行陷入流動性危機時,它總是傾向于發放最后貸款人貸款,這樣做會帶來通脹的壓力,當最后貸款人貸款損失后,它不得不犧牲貨幣政策的穩健目標,用發行鈔票的辦法來彌補損失,這實際上是將損失分攤到了社會公眾的頭上。

為解決“內部角色沖突”問題而提出的監管分設,實際上是為社會公眾尋找了兩個人,一個是中央銀行,它專司貨幣政策,為維護穩健的貨幣政策也要對金融穩定服務;一個是監管機構,它專司銀行監管職能,為維護銀行系統的公平、效率和穩定的秩序負責。在中央銀行與監管當局之間也是委托關系,中央銀行依賴監管當局提供的銀行現場和非現場監管信息來進行貨幣政策的決策,當銀行危機出現時,依靠監管機構提供的信息決定是否進行最后貸款人救助。監管機構依賴中央銀行提供有利于銀行業生存發展的穩定的貨幣政策,如果中央銀行的貨幣政策不利于銀行正常的生存和發展,監管也就失去了意義。當危機來臨時,由于監管機構不具備最后貸款人的功能,其自身是無法組織救助的。

制度中的多層委托關系委托關系中普遍存在的激勵沖突問題,并沒有因為多增加人的分權制度而減少,而恰恰相反,導致了激勵沖突的復雜化。也就是說央行的“內部角色沖突”問題伴隨著監管職能的分離而“外部化”了。