導語：行政許可行為與法治政府建設論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《行政許可法》是一部涉及幾乎所有政府部門（至少90％以上的政府部門辦理過，而且今后仍然要或多或少地辦理行政許可）和涉及千千萬萬公民、法人和其他組織切身利益（一個公民在其一生中，可能要辦理無數次行政許可，甚至公民在尚未出世，就要辦理行政許可――準生證）的法律。該法律7月1日就要正式施行了。在該法正式實施之際，人們對這部法律的出臺和它的內容也許還有一些疑問，本文試圖給予若干闡釋和解答。

一、為什么要制定《行政許可法》，以法律規范行政許可？

制定《行政許可法》可能有很多理由，很多必要性，但最重要的有下述三點：

（一）行政許可是市場經濟條件下政府管理經濟、社會和文化的重要手段，對于建立社會主義市場經濟有著極為重要的和不可替代的作用

現在人們在宣傳《行政許可法》時，往往把行政許可說得劣跡斑斑，數落其許多不是和種種弊端。這種宣傳是片面的，如果行政許可真的是一種“惡”制，我們為什么還需要立法加以確立和規范呢，干脆通過立法加以廢除不更好嗎？事實上，行政許可是對人類很有用處、很有益處的一種制度。實踐中出現種種弊病，產生種種劣跡，是人們沒有用好這種制度，或者說，是運用這種制度的人不好，所以我們今天要立法規范人的行為，規范人設立行政許可、實施行政許可的行政許可行為。行政許可的用處和益處主要有：

1、實行行政許可制度是轉變政府職能，使政府回歸政府角色的需要

計劃經濟體制下的政府不需要或者較少需要行政許可，因為企業、事業單位、社會團體直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接經營企業，直接管理事業單位，直接干預社會。在這種體制下，政府直接向管理對象發號施令，從而無需通過行政許可規范相對人的行為。而在市場經濟體制下，企業有了經營自主權，事業單位和社會團體有了活動自主權，政府不能“越位”、“錯位”不能直接經營企業，直接管理事業單位和直接干預社會，政府必須回歸政府的角色，行使政府應行使的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。為此，政府即必須運用行政許可等間接管理手段管理經濟、社會、文化，規范行政相對人的行為，以既保障市場自由，又維護市場秩序。

2、實行行政許可制度是保障人的生命、健康和財產安全的需要

市場具有雙重作用，既能促進經濟發展，給社會帶來財富，為人類提供文明幸福生活的基礎；同時市場由于具有“外部性”和“信息不對稱”的特點，其又可能給社會帶來風險、危害，如生產假冒偽劣產品，制造出侵害人們健康，甚至危及人們生命的各種事故、事件，如聞名全國的山西假酒案、河南假醫案及各地不時發生的特大交通事故、火災事故、礦難事故案等。因此，在市場經濟下，必須對涉及人們生命、健康的行業、產品實行市場準入，建立行政許可制度。試想，如果沒有行政許可，什么人都可以行醫，什么人都可以制藥，人們還敢看病吃藥么？人們的安全還能有保障么？

3、實行行政許可制度是建構和維護市場經濟秩序，保證市場有序運作的需要

市場經濟秩序的構建必須具備三項基本要件：一是規則，二是許可，三是監管。這三個基本要件是相互聯系的：規則確定市場主體的資格、條件、行為規范及生產場地、生產產品等的質量和技術標準、要求等；許可則依據規則確定的資格、條件、行為規范、質量和技術標準、要求等把住市場入口關；監管則是在市場主體進行市場活動過程中對市場主體的行為進行監督檢查，糾正和查處違反規則的行為。由此可見，行政許可與規則、監管一樣，對于市場秩序均是不可或缺的。試想，如果沒有行政許可把住市場準入關，讓各種不具備基本資格、條件的個人、組織任意進入市場，市場秩序還能不大亂么？市場還可正常運作么？

4、實行行政許可制度是維護社會公共安全、國家安全和利益的需要

社會公共安全和國家安全的維護、保障取決于多種因素，其中很重要的一個因素是對可能危及社會公共安全和國家安全的人和物的事前控制，如通過入出境許可防止國內外恐怖分子、國外、境外間諜可能的破壞活動；通過對有關武器、爆炸物及其他危險物品的生產、運輸、保管、銷售的許可，防止這些危險物品對公共安全和國家安全可能的危害。試想，一個國家，如果沒有入出境許可，任憑恐怖分子和國外、境外間諜入出國境，沒有危險物品管制許可，任憑人們生產、運輸、保管、銷售武器、炸藥及其他危險物品，社會公共安全和國家安全還能有保障么？人們還能安寧地生產、生活么？

另外，實行行政許可制度還有助于加強國家經濟的宏觀調控和適時地調整國家進出口貿易，維護國內、國外經濟貿易秩序，保障國家的經濟利益。在實踐中，世界各國，特別是發展中國家，在貨物貿易和服務貿易方面實行一定的有限制的許可制度，是國際通例，。試想，如果沒有此種行政許可，完全敞開國門，一些關系國計民生的民族產業、行業任其受到沖擊，國家經濟利益還能得到保障么？

5、實行行政許可制度是保護環境和生態，保證人與自然、經濟與社會的平衡、協調和可持續發展的需要

價值規律和經濟利益是刺激經濟發展的強大動力，但這種強大動力如果沒有一定的規制，可能導致對社會平衡和自然平衡的破壞，威脅經濟和社會的可持續發展。例如，一些企業、組織、個人對土地、森林、草原、水資源等進行掠奪性開采，造成對環境和生態的嚴重破壞。為此，在人口、資源、環境方面實行一定的有限制的許可制度是必須的。否則，人類自己將摧毀、破壞自己的生存條件，導致經濟、社會可持續發展的困難或障礙，進而危及子孫后代的生存發展。

（二）行政許可是現代政府經常和廣泛運用的一種強制性行政權力。此種權力如不加以控制和規范，則極易被濫用，而行政許可的濫用對于公民、社會和國家均具有極大的危害性

1、行政許可不規范，將導致規制過度，窒息市場的生機與活力

市場需要規制，沒有規制的市場必然失靈，這是為市場經濟發展的歷史經驗，特別是為二十世紀前期西方所發生的經濟危機的歷史經驗所證明了的。但是，規制過度，政府對市場管得過多、過死，則會窒息市場的生機與活力，不利于市場的發展。這一點可以從我國市場經濟發展的歷史經驗得到證明：凡是政府規制過多的時期、政府規制過多的地區、政府規制過多的領域，市場活力就不夠，發展速度就慢；反之，市場就充滿生機，發展就展現希望。例如，我們比較一下二十世紀九十年代之后與之前的時期，比較一下經濟特區、東部地區、沿海地區與中西部地區，比較一下商品市場與勞務市場、資金市場，即可看出這種差別。行政許可是規制的重要手段，而此種手段的利用可以給行政機關帶來權和利。因此，行政機關有盡量多用、濫用的傾向，如不加以規范和限制，則必然導致行政規制過度，窒息市場的生機與活力。

2、行政許可不規范，將導致壟斷盛行，妨礙公平競爭

行政許可的重要功能之一是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢。但是，行政許可如果缺乏規范，此種功能將被異化：即它不再是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢，而是被人們用于制造地方壟斷和部門壟

斷，阻礙市場主體的公平競爭，人為地分割市場和妨礙市場流通。如目前一些地方利用行政許可阻止外地啤酒、汽車等商品到本地銷售，阻止外地商人到本地收購羊毛、棉花等；一些部門利用行政許可搞行業壟斷、行政壟斷，不許民營企業、個體企業涉足其世襲領域等。地方壟斷和部門壟斷的結果是保護落后，維護效率低下、價格昂貴、質量惡劣的生產、經營和服務。

3、行政許可不規范，將導致權力濫用，滋生腐敗

行政許可是一種“公共物品”，本是應為社會、為公眾服務的。但是，在其缺乏規范的條件下，它可能異化成為某些政府機關和政府工作人員謀取私利的工具。例如，一些政府機關利用行政許可（如“饅頭許可”、“三陪許可”、“通行許可”等）亂收費；一些政府機關工作人員，甚至是領導干部（如成克杰、胡長清、王懷忠等）利用行政許可受賄、索賄，將行政許可作為一種“設租”、“尋租”，獲取暴利的途徑和工具。行政許可權力被濫用，一些政府機關和政府工作人員利用行政許可搞腐敗是導致行政許可為世詬病，以至許多人否定行政許可正面和積極作用的重要原因。

4、行政許可不規范，導致官僚主義盛行，效率低下，市場交易成本增加，影響經濟效益和社會效益

這方面的例子很多，舉不勝舉，老百姓對之意見最多，怨氣最大。《人民日報》2002年9月23日報道，在連云港，以前辦一個房地產開發項目，相對人要跑18個部門，經過69個環節，蓋67個公章，辦理時間要8個月；在浙江，珠光集團辦理2項國家機電產品出口許可，其中一個項目（墨西哥項目）的許可辦了2年多；另一項目（巴西項目）的許可辦了3年多。《南方周末》2001年10月11日報道，武漢一家企業申請審批一個危房改造擴建項目，花了2年多時間，跑了市區70多個單位，蓋了800多個（次）圖章。像這樣的行政效率，哪個投資者能忍受？一個項目的審批、許可要花上一兩年時間，與之合作的伙伴可能等不及，走了，市場可能被人家占了，你投下幾千萬、上億元資金，很可能就泡湯了。

5、行政許可不規范，導致公民與政府主仆關系顛倒，為行政權力侵犯公民權益提供了機會和條件

在一個民主國家，人民是國家的主人，政府和政府工作人員應該是人民的公仆。但是一些政府機關和政府機關工作人員由于受傳統官民關系思想的影響，總是把自己當成主人，把人民當成管理客體。在行政許可領域，由于長期以來缺乏法律對行政許可行為的規范，更使這種顛倒了的政府和人民的關系明顯化：行政相對人要想申請一項行政許可，往往要向政府工作人員請客、送禮、求人、托人找關系等，即使這樣，政府辦事人員還不一定熱情給你辦，還要面對和忍受“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的境遇。公民在這些政府工作人員面前，哪還有半點“主人”的氣勢，主仆關系整個給顛倒了。

（三）我國行政許可實踐中出現的種種問題，已經發展到不立法加以規范不足以阻止行政許可功能進一步異化的勢頭，不立法加以規范不足以保障我國社會主義市場經濟的正常秩序，從而影響我國經濟和社會正常發展的程度

原國務院法制辦主任楊景宇在《關于行政許可法（草案）的說明》中指出，目前我國行政許可存在過多、過濫的問題，究其原因有六：設定權和設定主體不明確；設定事項不規范；實施程序繁、環節多、時限長；重許可，輕監管或只許可，不監管；利用許可“尋租”；許可機關有權無監督，有權無責。在這六項原因中，很顯然隱含一個最重要的原因，就是行政許可缺乏立法規范。無論是行政許可設定過程中發生的種種問題，還是行政許可實施過程中發生的種種問題，很大程度上都源于法律對行政許可范圍、條件、程序等缺乏完善和嚴密的規定。

也許有人會問，在國外，一般都沒有統一的行政許可法，行政許可領域為什么沒有產生我國這樣多的問題呢？這有兩個原因：其一，在國外，許多國家制定了統一的行政程序法，行政許可行為受統一的行政程序法規范和調整；其二，國外許多國家在各種單行的行政管理法中，對相應的具體行政許可通常都規定了較詳細的實體規則和程序，從而沒有像我國一樣制定專門行政許可法的必要性。

在我國，由于單行行政管理法對行政許可的規范很不完善，行政程序法在短時期內又制定不出來，行政許可領域出現的問題又這么多，以至對市場經濟和社會發展均產生了嚴重的消極影響，再加之我國已加入WTO，就行政許可規范問題已向各成員國作了承諾，因此，在我國今天的條件下，制定和出臺行政許可法，不僅具有了極大的必要性，而且具有了極大的迫切性。

二、《行政許可法》確立了哪些基本原則和重要制度

（一）《行政許可法》確立的行政許可基本原則

《行政許可法》為行政許可行為確立了一系列原則，其中最重要的基本原則有下述5項：

1、行政法治原則

行政法治原則是整個行政法的基本原則，所有行政行為都必須遵守行政法治原則。在行政許可領域，行政法治原則的具體內容有三：

其一，行政許可依法設定，依法實施。《行政許可法》第4條規定，“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。

其二，行政許可權受法律控制。控權包括事前限權、事中制約和事后監督三個環節。事前限權主要體現在《行政許可法》第12條至第17條的規定，這些規定反映了有限政府的要求。事中制約主要體現在《行政許可法》第19條至第57條的規定，這些規定反映了正當法律程序和透明政府的要求。事后監督主要體現在《行政許可法》第60條、第71條至第77條的規定，這些規定反映了權責統一和責任政府的要求。

其三，行政許可相對人權益受法律保障。權益保障包括人格尊重、權益保護和侵權救濟三個方面。對行政許可相對人（包括許可申請人、持證人和其他利害關系人）的人格尊重主要體現在《行政許可法》第1、11、26、29－59條的規定，這些規定反映了基本人權的要求。對行政許可相對人的權益保護主要體現在《行政許可法》第8、26－59條的規定，這些規定反映了程序正義的要求。對行政許可相對人的侵權救濟主要體現在《行政許可法》第7、60、71－77條的規定，這些規定反映了有權利必有救濟的要求。

2、“三公原則”

“三公原則”包括公開、公平、公正三項基本內容。《行政許可法》第5條確立了該原則和該原則的基本內容：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。”

公開主要是針對“暗箱操作”而規定的。內容包括許可規定公開、許可實施公開、許可結果公開。

公平主要是針對“歧視”（如身份歧視、性別歧視、民族歧視等）而規定的，內容是要求在行政許可中，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，不厚此薄彼，對行政許可相對人一視同仁。

公正主要是針對“偏私”（如地方保護主義、部門保護主義、以權謀私等）而規定的，內容是要求在行政許可中，不考慮不相關因素和應考慮相關因素。所謂“不相關因素”，是指超越法律的地方利益、部門利益、個人利益和各種“關系”等；所謂“相關因素”，是指法定條件、政策要求和社會正義等>

3、便民原則

行政許可便民是執法為民，執法以人為本的要求。行政許可便民原則主要體現于《行政程序法》關于辦理行政許可的管轄和程序的規定。《行政許可法》第25和26條確立的管轄規則設定了“相對集中管轄權”、“一個窗口對外”、“一站式服務”、“政府超市”等應采行或可采行的便民措施；《行政許可法》第29－50條就行政許可的申請、受理、審查、決定以及變更、延續等全過程確立了一系列便民的程序。

4、效率原則

行政許可是政府調控市場的重要手段，而對于市場來說，時間就是金錢，效率就是生命。有時，一個企業正是因為一項許可，審批久辦不下，生意被他人搶去或市場被他人占領而破產。因此，行政許可辦理的效率對于市場經濟的發展有著極為重要的意義。也正因為如此，效率原則成為《行政許可法》的基本原則之一。行政許可效率原則主要通過《行政許可法》規定的期限制度和程序制度得以體現。就期限而言，《行政許可法》第42—45條分別規定了20日、45日兩種基本期限，此兩種基本期限即使延長，也分別不能超過30日和60日。就程序而言，《行政許可法》第29—41條確立的程序規則無疑是效率原則得以實現的保障。這里需要指出的是，效率原則和便民原則二者有著密切的聯系：在很多情況下，高效即是為了便民，便民則必須高效。

5、信賴保護原則

信賴保護原則是現代行政法的一項非常重要的基本原則。其重要性首先在于保障行政相對人的權益不受政府反復無常、濫用職權行為的侵犯，其次在于維護政府的信用，維護人民對政府誠信的信心。誠信是市場經濟運作的基本條件，而政府誠信是市場誠信、社會誠信的基礎。《行政許可法》第一次在我國法律中明確確立了信賴保護原則，即政府誠信原則。該法第8條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。

（二）《行政許可法》確立的行政許可基本制度

1、行政許可事項范圍設界制度

《行政許可法》第12條和13條為行政許可的事項范圍設定了兩條界限：一是外限；一是內限。“外限”是可設定行政許可事項的范圍（共6類）：“內限”是在可設定行政許可事項的范圍內排除可通過其他方式予以規范的部分（共4種情形）后剩下的部分，即應該或必須設定行政許可的部分。當然，這兩條界限都不是很明晰的，都具有較大的“彈性”，如“外限”中的“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”，這類事項中的每一項（“直接涉及國家安全”的事項、“直接涉及公共安全”的事項、“直接關系人身健康”的事項等）幾乎都具“彈性”。“內限”中的條件更是如此，如“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場競爭機制能夠有效調節的”，等等。

我國《行政許可法》為什么要對行政許可事項設定這種不甚明晰，有相當彈性的界限呢？因為這種界限在法律上是很難明確的。在國外，法律一般不會設定這種普遍性的界限。我國立法之所以要設定這種界限，是為了解決我國行政許可設定實踐中較為嚴重的亂、濫現象。盡管所設定的界限并不是很明確的，但它宣示的立法目的或立法意向卻是很明確的：盡量減少行政許可，放松政府規制，建立有限政府。

2、行政許可設定權限相對集中制度

《行政許可法》第14－17條規定了行政許可的設定權的分配，確立了行政許可設定權限相對集中的制度，即行政許可一般由法律設定；尚未立法的，行政法規方可設定行政許可；尚未制定法律和行政法規的，地方性法規方可設定行政許可；除此以外，僅有省級政府規章可設定一年期限的臨時性許可，其他地方政府規章、所有部門規章、所有其他規范性文件都無權設定行政許可。《行政許可法》之所以要確立這種許可設定權相對集中的制度，目的無疑在于統一法制、統一市場，消除各種形式的部門保護和地方封鎖。

3、許可實施方式多樣化制度

《行政許可法》在第25條和第26條規定了行政許可實施的多種方式，如一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權、一個窗口對外、統一辦理、集中辦理、聯合辦理等。《行政許可法》為什么要規定行政許可實施的多種方式，理由有三：其一，我國地域遼闊，各地發展不平衡，許可方式不宜“一刀切”；其二，各部門、各領域的行政許可有很多特殊性，許可方式不宜“一刀切”；其三，我國行政管理體制和管理方式正處在改革和探索時期，有關許可方式尚處于試驗階段，其利弊尚未充分顯現，不能和不宜作出統一的法律強制性規定。

4、許可告知與說明理由制度

《行政許可法》在第30、32－33、36、38、40、42、45－47、53－54、55條等諸多條款里均規定了許可告知與說明理由制度。告知與說明理由制度是行政法的基本制度，是正當法律程序的基本要求。行政主體作出涉及行政相對人權益的行為，特別是作出對其權益不利的行為（如拒絕許可申請人的申請），必須告知相對人其所作出的決定、相應決定所基于的事實根據和法律根據、相對人不服決定的申辯和救濟途徑。行政主體違反此種告知與說明理由義務，將導致相應決定的無效或可撤銷。

5、許可聽證制度

《行政許可法》第46－48條規定了許可聽證制度。許可聽證不完全同于行政處罰聽證，許可聽證包括兩種類型：行政機關主動進行的聽證和應行政相對人申請舉行的聽證（《行政處罰法》僅規定了后一種聽證）。前一種聽證適用的條件是：法律、法規、規章對相應許可事項規定了應當聽證的要求；相應許可事項為涉及公共利益的重大事項，且行政機關認為需要聽證。后一種聽證適用的條件是：相應許可事項直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，且申請人或利害關系人提出了聽證申請。聽證制度的目的主要在于保障行政許可申請人和利害關系人的權益以及保證行政許可行為的合法性、合理性，實現行政許可的“三公”原則。

6、許可期限制度

《行政許可法》第42－45條規定了許可期限制度。許可期限制度的意義主要有三：其一，保障行政效率，防止“一個審批半年難見音訊，一個許可兩年不見回復”的現象；其二，保障申請人的權益，防止無限期的許可把市場主體拖垮、拖死；其三，減少許可成本。無限期的許可可能加大行政和行政相對人兩方面的成本，特別是相對人的成本，除了時間、精力和正常費用的成本外，相對人往往還要支出各種“活動”成本。因此，《行政許可法》設定許可期限制度對于實現行政許可立法目的具有極為重要的意義。

7、監督檢查制度

《行政許可法》第60－69條規定了行政許可的監督檢查制度。行政許可的監督包括三類：對許可機關的監督；對被許可人（持證人）的監督；對其他公民、法人和其他組織的監督。監督的方式包括核查（通過報表和計算機聯網方式等）、抽查、實地檢查、定期檢查和要求被監督人自查等。監督主體通過對被監督人的監督，發現其有違法行為，可以對其采取責令改正、撤銷許可、注銷許可等監督措施。很顯然，《行政許可法》設定許可監督檢查制度對于糾正我國行政許可領域目前存在著的重許可、輕監管甚至只許可、不監管的現象，保證行政許可真正發揮其應發揮的作用有著極為重要的意義。

8、法律責任制度

《行政許可法》第71－81條規定了行政許可法律責任制度。行政許可法律責任分為六類：一是許可設定機關（包括有權設定機關和無權設定機關）違法設定許可的責任；二是許可實施機關違法實施許可的責任；三是行政機關工作人員違法辦理行政許可的責任；四是行政許可申請人申請許可時隱瞞情況或提供虛假材料的責任；五是被許可人違法取得許可或違法實施被許可行為的責任；六是其他公民、法人或者其他組織未經許可，違法從事應經許可方能從事的活動的責任。行政許可法律責任的形式包括責令改正、撤銷許可、行政處罰（對于行政相對人）、行政處分（對于行政機關工作人員）、行政賠償（對于行政機關）和刑事責任（對于行政相對人和行政機關工作人員）。《行政許可法》確立許可法律責任制度對于行政許可法治原則的實現和整個《行政許可法》的實施無疑均具有重要意義。

9、權利救濟制度

《行政許可法》第7條規定，“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。”這一規定確立了行政許可的權利救濟制度。該救濟制度分事中救濟和事后救濟兩個部分：事中救濟的主要形式是行政相對人在行政許可過程中行使陳述權和申辯權；事后救濟的主要形式是行政相對人在行政許可實施程序后行使復議權、訴權和申請國家賠償權。《行政許可法》確立相對人權利救濟制度是非常重要的。因為權利和救濟是緊密相聯系的：有權利必有救濟，沒有救濟就沒有權利。如果《行政許可法》不確立完善的和有效的救濟制度，《行政許可法》規定的行政相對人的種種權利在很大程度上就只能是虛設，難以保障其真正得以實現。

《行政許可法》規定的原則和制度還有很多，但本人認為，行政許可最重要的原則是上述五條，最重要的制度是上述九項。