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《治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》）的修改引起了社會極大的關注，究其原因，實在是因為它與普羅民眾的關系太過于密切。處罰的范圍擴大，處罰的種類增多，罰款幅度大幅提高，意味著警察的權力得到空前的擴展，自然引致人們的憂慮，以至于引發媒體言論：“警察事故多發與警察權的控制”。這種憂慮正常而理性，對于這樣一部事關重大的法律，我們理應予以關注，而且應當是深度關注。

由于深度的關注，我認為有幾個基本觀念需要轉變：

一、以公民權利保障為本。

《治安管理處罰條例》的修改并不是一次簡單的修訂，而是伴隨社會轉型的新的立法。如果立法者和實施者沒有這種指導思想的轉變，我們很難期望一部“良法”面世，我們也很難受到“良行”對待。

中國社會正處于重要的轉型期，這是我們思考一切問題的基本出發點。法律作為一種社會規則，只有當它與社會生活的要求相符，其才獲得了“正當性”。即使對于治安管理處罰法來說，社會劇烈的變動恐怕也是引發修改的基本原因。因此，伴隨中國社會轉型而來的《治安管理處罰法》的修改，同樣也存在著轉型問題。以我的判斷，這種轉型就是社會的治安管理應從“社會控制型”轉變為“公民權利保障型”。

綜觀《條例》的規定，其中透著濃重的“社會控制”色彩，其開宗明義第一條即規定：“為加強治安管理，維護社會秩序和公共安全，保護公民合法權益，保障社會主義現代化建設的順利進行，制定本條例。”以“社會控制”為目的，這是“全能主義國家”那個特定年代賦予《條例》的使命。在高度集權的計劃體制下，在一種“組織起來的秩序”中，治安管理具有重要地位。無論是地域限制的戶籍制度，還是維護這種地域限制的收容遣送，甚至包括整個治安管理，都潛在著維護這樣一種“安排的秩序”的目的。

市場經濟是一種“自發的秩序”，它是在人們的日常生活，也即是權利交易中自發形成。國家的職能即在于確定權利交易的規則，并維持權利交易的秩序，而無需、也不應當介入權利交易活動之中，安排整個社會秩序。因此，政府的管理，包括治安管理的目的都在于權利保障。1978年以來，各項改革措施的實行正在逐步造就一個多元化的社會。利益的多元化、主體的多元化、社會生活的多元化，以至于法律規則的多元化，我們已生活在一個多元社會之中。而對于一個已經日益多元化的時代來說，保護民眾----多元主體之源----的利益應當成為其本。以此觀之《治安管理處罰法》，在保障公民權利方面有了很大改進，但不盡如人意之處還是較為明顯的。如果沒有類型的轉變，出臺的法律不僅不能促進社會轉型，保障社會轉型，反而可能會成為社會轉型的障礙。

當然，法律作為“行動規則”，我們可能更多需要關注的是其具體實施，“歪咀和尚”把經給念歪的事情也是經常發生的。以公民權利保障為本更需要成為每一個警務工作內心的理念。因此，如何將“以民為本”深植于“警心”則是我們進一步的工作。這就需要明確下列理念。

二、明確警察權力來源

以保障公民權利為本，那就意味著《治安管理處罰法》應當是一部規范警察權力之法。規范警察權力最為重要的是明確警察權力的來源。

通常認為警察權力來源于國家，是為維護社會秩序而存在。而我認為，警察權力來源于人民，是為了保護民眾的權利而存在。這兩種觀點看似差別不大，實則有著根本區別。因為權力的來源決定著權力行使的目的，權力行使的規則與狀態，為誰而行使，對誰負責。表面上看，具體的警察權力確實來源于國家，但這是警察權力的來源，卻不是本源，國家權力的來源是公民，沒有民眾的信任和認同，政府是根本不可能存在的。因此，警察權力的本源是公民。

毫無疑問，中國社會正處于重要的轉型期，許多立法，包括治安管理處罰法的修訂，都可以看作為轉型期的社會需求。轉型期的中國會有無數的變化，然而，最大或最根本的轉變是這樣一種觀念的轉換，即國家權力的來源。中國近現代歷史上，中華民族的救亡圖存始終是歷史的主旋律。建立強大民族國家的訴求遮蔽了國家與民眾之間的關系，沒有強大的民族國家，也就沒有民眾的存在。1949年新政權成立后所建立的高度集權的體制也是基于“自立于世界民族之林”的努力。這種體制強調國家的作用，建立的是全能主義國家，權力在其中大行其道。由此所形成的觀念是：沒有國家，就沒有民眾，仿佛是“大河無水小河干”，殊不知，事物的邏輯是：大河是由小河聚集而成，因而是“小河無水大河干”。國家與民眾的關系被顛倒了。

在我看來，沒有認識到警察的權力來源于人民，并貫徹于警察的活動之中，是警民矛盾之所以存在最根本的原因。事實上，任何政府的存在都取決于民眾的信任與認同，因此，民眾的信任與認同是政府存立的基礎。近代以來民主政治，學者們以“社會契約論”來解釋國家與民眾之間的關系，而現代行政法更是以“信賴保護原則”作為行政運行的政治哲學的基礎。依此理論，政府的存在只是一種手段，而不是目的。公民權利的保護才是國家存在的目的。離開了對公民權利的保護，我們實在不知道為什么要有國家的存在。因此，一切國家權力皆來源于人民，它為民所有，更要為民所用。中國新一代領導人提出：立黨為公，執政為民，要“以人為本”，即是順應中國社會轉型的要求，執政理念從“以國家為本”轉變為“以民為本”。這一理念當然要貫穿于治安管理之中。

在治安管理領域強調要明確警察權力的來源，也是因為在所有國家行政機關中，警察所享有的權力是最大的。與其他國家行政機關不同的是，警察享有限制人身自由的拘留權，此次修改又增加了對“在國家機關門前靜坐、聚集，拒不離開的行為”的處罰，以及違反規定進入體育館的，強行帶離現場的強制措施權，如果不明確警察權力之源，很容易造成警察與民眾之間的對立。而且，相對于治安管理處罰領域，此時的民眾與違法者在身份上是重疊的，因而很容易產生，因為要對公民的違法行為進行處罰，而在處罰適用之時對公民權利的漠視。但愿公民的權利不被立法者所漠視。我們是為了保護公民權利而立法，我們在確定對違法行為進行處罰時也不應忘記對公民權利的保護。

三、對警察權力的控制

制定治安管理處罰法究竟是為了處罰違法行為，還是要規范警察權力，事關貫穿治安管理處罰法的基本精神，因此必須加以明確。

對違法行為當然要進行處罰，這是一個社會保持秩序狀態所不能缺少的。因此，制定治安管理處罰法是為了處罰違法行為這沒有錯。但我以為，這并不是制定〈制定治安管理處罰法。的目的所在，或者說不是主要目的所在。對違法行為進行處罰只是一種事實需要，它取決于我們對秩序狀態的認知。問題在于，當我們設定一種國家權力之后，它在保護公民權利的同時，也會對公民的權利構成威脅。因此，有違法行為必有處罰，然有國家權力也必應有對其的控制。前一方面在制定治安管理處罰法中肯定會成為立法者關注的對象，而后一方面則容易被我們所忽視。

此次治安管理處罰法的修改，隨著經濟和社會的不斷發展，社會治安出現了新情況、新問題，警察權力得到了空前的擴大。一是處罰的范圍擴大，如抗拒人民政府在緊急狀態情況下依法的行政法規、規章、決定、命令的行為；在國家機關門前靜坐、聚集，拒不離開的行為；擾亂社會治安、侵犯人身權利的流浪乞討行為；擾亂大型活動秩序的行為；等等。二是處罰的種類增多，《條例》規定的處罰種類僅有警告、罰款和拘留三種，根據治安管理工作的需要，現增加了吊銷公安機關發放的許可證，對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。三是罰款幅度大幅提高，將對個人的罰款數額提高到50元至5000元，對單位的罰款規定為2000元至10萬元。這些變化意味著警察的權力得到空前的擴展。根據有權力必有控制的“權力制衡”基本原理，相應地，對警察權力的控制也必須加強。

當然，強調對警察權力的控制并不意味著不給其權力。警察需要有哪些權力，這取決于事實需要，也就是根據公共安全、公共秩序的要求。控制權力所強調的是：在賦予權力的同時必須要有必要的制約。在規范警察權的行使方面，《治安管理處罰法》明顯加強了對警察權力的控制。這主要表現在以下方面：

一是規范自由裁量權的行使。行政法最重要的使命就是控制行政自由裁量權的行使。對于自由裁量而言，當法律規定過于籠統、含混，那就意味著為任意裁量留下可乘之機。由此看來，《治安管理處罰法》多處對拘留、罰款在一定幅度內細分就具有著控制自由裁量權的意蘊。尤其是治安處罰的比例原則（治安管理處罰與違反治安管理行為的性質、情節以及社會危害程序相當）、公開、公正和保障人權原則，以及懲教結合原則（辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合），更是潛在著對自由裁量權的制約。

二是治安管理處罰程序。程序之于規范行政活動的意義漸被人們所認識。這一點也為《治安管理處罰法》所體現。相比于原《條例》。《治安管理處罰法》在處罰程序方面明顯改善。無論是檢查時出示工作證件和檢查證明文件，履行表明身份的義務，還是調查時對收集證據的要求，“以非法手段收集的證據不得作為處罰的根據”，乃至于公安機關告知處罰的事實、理由及依據，違反治安管理行為有權陳述和申辯，公安機關必須充分聽取違反治安管理行為人的意見、且不得因陳述、申辯而加重處罰的規定，都是處罰程序正當性所不可或缺的。尤其是聽證程序的引入，將處罰決定的作出建立在聽取利害關系人意見的基礎之上，這是現代正當行政程序的不二法門。

三是法律責任的規定。《治安管理處罰法》以專章“執法監督”規定公安機關及其人民警察的法律責任。在某種意義上，法治社會就是責任社會，如果每一個人都對自己的行為負責，那是法治所追求的社會狀態。如果違法而不承擔相應的責任，那法律也就成為“鏡中花”、“水中月”。由此看來，有關法律責任的規定就具有了重要的防止權力濫用的作用。

當然，法律規定只能是、也僅僅是紙面規定，如果我們從“行動的法律”角度，尤其是將法律看作為一種文化現象，我們對〈治安管理處罰法〉的關注又不能止于法律規定。尤其是在中國傳統文化以及中國現實制度中，我們向來都缺少“控權”的傳統。然而，治安管理領域的“事故多發”、警察權力的經常被濫用，乃至于警察權異化成部門和個人謀利的工具等現象，時刻都在印證著這樣一句名言而使我們警醒：“絕對的權力，絕對的腐敗”。因此，〈治安管理處罰法〉的實施仍然值得我們保持持續的關注。