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本文作者：吳興國工作單位：安徽省社會科學院

我國現行《土地管理法》僅規定了土地所有權和使用權發生爭議時的處理途徑①，并未對征地過程中因補償安置發生爭議的具體救濟渠道作出規定。“國法[2011]35號文”出臺之前，國家層面的對征地補償安置爭議處理程序作出規定的法律文件主要是《土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)，該條例第25條第3款規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征地的人民政府進行裁決”。該條規定不僅將裁決對象局限于“補償標準”，而且也沒有對具體的裁決程序作出進一步規定，因而在實踐中并沒有多少可操作性。一些地方對推行征地補償安置爭議協調裁決制度存在著畏難情緒，《實施條例》規定的協調裁決制度并未在全國普遍開展。隨著征地補償安置引發的矛盾糾紛日益突出，國土資源部在2006年6月發出通知(“國土資發[2006]133號”)，要求各地在2006年底前全面建立征地補償安置爭議協調裁決制度。②然而，各地爭議裁決制度的出臺并沒有從根本上解決征地補償安置糾紛，因征地補償引發的群體性事件仍然層出不窮。究其原因，主要有以下幾點:其一，《實施條例》規定的裁決機關是批準征地的人民政府，根據現行《土地管理法》，這項任務實際上落到了省級人民政府頭上，具體則由省級國土部門負責。但是，省級國土部門并不具備解決大量征地補償安置糾紛所需的人力、物力。2005年，全國發生近2萬起因征地引發的群體性事件，即使平均分攤，每個省也有六七百起，如果這些糾紛都被提請裁決，很難想象國土部門可以在短時間內公平、公正地裁決如此眾多的糾紛。在這種情況下，《實施條例》規定的當地政府先期協調(各地出臺的協調裁決制度也都有由市、縣人民政府先期協調的規定)，往往就成了省級國土部門不予及時裁決的借口。另外。根據《實施條例》的規定，征地補償、安置方案是市、縣國土資源部門根據經批準的征地方案擬訂，并報經市、縣人民政府批準后實施。由國土資源部門來承擔征地補償安置爭議裁決工作，不免給人有既當“運動員”，又當“裁判員”的感覺，也難免有“自己做自己法官”的嫌疑。裁決的公平與公正會受到質疑。其二，《實施條例》對裁決對象的界定過于狹窄，導致實踐中圍繞征地補償方案的大量現實糾紛不能提請裁決。《實施條例》規定裁決的對象限于“補償標準”，對于“補償標準”的具體含義，各省級政府出臺的協調裁決制度做出了不同的解釋。有些地方對“補償標準”的限定非常窄，例如，湖南、山東明確將“因青苗和地上附著物的種類、數量的認定引起的爭議”排除在可裁決糾紛之外。③事實上這些爭議是引發糾紛的重要因素。另外，在實踐中引發征地拆遷群體性事件的一個重要因素是農民對補償費用的支付分配方式、安置的具體方式不滿④，這些明顯不屬于《實施條例》規定的“補償標準”范圍，因而不能提請裁決。其三，裁決申請人資格受到嚴格限制。一些省市出臺的爭議協調裁決制度對申請人資格進行了嚴格限制。例如，湖南規定只有被征地的農村集體經濟組織才能成為申請人;天津和浙江規定個人只能就青苗補償和地上附著物補償標準爭議申請裁決。⑤如果農村集體經濟組織不申請裁決，利益真正受到侵害的個人沒有任何辦法獲得救濟。“國法[2011]35號文”將裁決權分解到批準征地補償、安置方案的地方政府，廢除協調前置程序，同時將裁決的對象由補償標準擴展到完整的補償、安置方案，在很大程度上解決了《實施條例》規定的裁決程序在實施過程中的上述問題的前兩個。然而，對于上述第三個問題，盡管通知明確承認了農民個人的申請人地位，與一些省份將申請人局限于集體經濟組織相比有了一定的進步，但它仍然否定被征收土地的其他權利人的申請人地位，仍然存在申請人范圍過窄的問題，下文對此作重點分析。

界定裁決的法律性質是確定申請人范圍的前提。“國法[2011]35號文”出臺前，裁決的法律性質一直不明確。如果按照字面解釋，將《實施條例》所謂之裁決認定為行政裁決———一種特殊具體行政行為，則其申請人的范圍可以由具體法律法規自行規定⑥。然而，根據行政法一般原理，行政裁決指的是行政主體依照法律授權，對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的特定民事爭議進行審查并作出裁決的行為。[1](P249)征地補償安置顯然不是平等民事主體之間的民事行為，而是市、縣人民政府依據法律法規作出的一種具體行政行為。因此，上級政府對補償安置糾紛的裁決，本質上應該屬于行政復議，而不屬于行政裁決。因此，“國法[2011]35號文”將裁決認定為行政復議是符合行政法原理的，它解決了長期困擾的“裁決”的法律性質不明確問題。然而，它又將復議申請人限定于農村集體經濟組織和農民，這一點不僅有悖于行政法的基本原理，也與現行《行政復議法》等相關法律、法規的規定不相符。行政復議是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯自己的合法權益，而向法定的行政機關申請復查，行政機關對具體行政行為進行審查后作出復議決定的活動。[2](P95)行政復議的目的是行政機關內部的自我糾錯和對外部行政相對人提供行政救濟。[3](P105)法律之所以在賦予行政相對人針對行政機關具體行政行為可能侵犯其合法權益的司法審查救濟權的同時，賦予其行政復議救濟權，一個重要的原因是行政機關內部層級監督具有司法監督不能比擬的效率。行政復議和行政訴訟在受案范圍上具有高度的重合性。為了確保公民、法人或者其他組織的合法權益不受侵犯，理論上只要是行政相對人認為行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，都可以提起行政復議。[4](P347，P352)《行政訴訟法》第37條規定，“凡是可以提起行政訴訟的案件，都可以申請復議”，而該法第11條規定，“凡是行政機關侵犯人身權、財產權的具體行政行為，都可以提起行政訴訟”。同樣，《行政復議法》在列舉可申請復議的行政行為時，專門有一款兜底性規定，即公民、法人或者其他組織“認為行政機關的其他具體行為侵犯其合法權益的”，可以提起行政復議(第6條第11款)。從上述行政法基本原理以及《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關規定可以看出，適格行政復議申請人需要滿足的基本條件只有兩點:其一，必須是公民、法人或者其他組織;其二，認為自身權益受到行政機關具體行政行為的侵害。作為最重要的基礎性生產資料，土地上附著的權利很復雜，相應的權利人種類也很多。在我國當前的法律框架下，可能受到征地具體行政行為直接侵害的權利人和利益相關人起碼有以下幾類:土地所有權人、土地承包經營權人、承包經營權流轉的受讓人、集體建設用地使用權人、集體建設用地使用權流轉的受讓人、集體土地地役權人。這些類型的權利人都應當具備征地補償安置爭議申請人的資格。“國法[2011]35號文”將復議申請人局限于被征地集體經濟組織和農民，明顯有悖于行政法的一般原理，也與《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關規定不符。當然，征地具體行政行為影響上述類型的權利人權利的途徑并不相同。從法律關系上看，土地所有權人、土地承包經營權人是征地具體行政行為直接影響的對象———行政對象人;而其他類型的權利人則是因政府征地行為影響自己受讓的行政對象人的權利，進而間接影響了自身權利———這些權利人在行政法上往往又被稱為行政相關人。邏輯上說，行政相關人可以通過要求行政對象人提起行政復議的方式間接實現自身的權利訴求。但是常識告訴我們，自身才是權利的最佳維護者，行政對象人對于維護他人的權利肯定不會積極。由于這個原因，在行政復議中，能夠成為申請人的不僅是具體行政行為的直接對象，也可以是權利受到間接影響的行政相關人。

(一)土地所有權人土地所有權人是征地法律關系的最直接作用對象，其當然具有提起征地補償安置行政復議申請人的資格。在我國，農村土地屬于農民集體所有，《土地管理法》將集體所有具體劃分為三種情形，即村農民集體所有、村內農民集體所有和鄉(鎮)農民集體所有。根據《土地管理法》規定，上述三種類型的農民集體所有土地，分別由村集體經濟組織或者村民委員會、村內農民集體經濟組織或者村民小組、鄉(鎮)農民經濟組織具體經營、管理(第10條)。根據《物權法》，上述三種農民經濟組織分別代表相應集體行使集體土地的所有權(第60條)。救濟權是行使所有權、經營管理權的一個當然內容，因此，上述農村集體經濟組織當然具有補償安置爭議行政復議申請人的資格。值得一提的是，除了上述農村集體經濟組織，土地的真正所有人———農民集體能否成為適格的申請人?對于這個問題，從《土地管理法》和《物權法》會推導出完全相異的結果。如果根據《土地管理法》，農村集體經濟組織行使的經營管理權和農民集體擁有的所有權并不矛盾，農民集體應當具備申請行政復議的資格。但是，如果根據《物權法》，則農村集體經濟組織才是代表農民集體行使集體土地所有權的適格主體，農民集體本身不能行使所有權，因而不能申請行政復議。本文認為，《物權法》將農民集體對自身土地的所有權完全交由集體經濟組織行使并不適當，實踐中農村集體經濟組織怠于維護農民集體利益的例子并不鮮見。因此，我國起碼應當賦予農民集體有條件的申請人資格，比如，在農民集體要求本集體經濟組織提起行政復議得不到滿足的情況下，直接準許其作為申請人提起行政復議申請。(二)土地承包經營權人征地具體行政行為直接剝奪了土地承包經營權人的土地使用權，補償安置是行政主體對承包經營權人喪失土地使用權的補償，后者當然具有就補償安置方案提起行政復議的權利。“國法[2011]35號文”明確了農民的復議申請人地位，這里的“農民”，實際上指的是農村集體經濟組織的成員，也就是土地承包經營權人。但是，在現有法律框架下，土地承包經營權人卻不僅僅是農民集體經濟組織的成員，即“通知”所謂的“農民”。根據《土地承包法》，土地承包經營權人分為兩類:一是家庭承包形式的土地承包經營權人———農村集體經濟組織成員;二是其他方式承包(通過招標、拍賣、公開協商等方式取得不宜采取家庭承包的“四荒”土地承包經營權)的土地承包經營權人。后者既可以是本集體經濟組織成員，也可以是外來單位或者個人(《土地承包法》第48條)，他們也應當有權就補償安置爭議提起行政復議申請。需要指出的是，盡管《實施條例》規定只有地上附著物和青苗補償費可能歸屬于集體經濟組織成員以外的承包經營權所有人所有(第26條)，但這并不意味著他們只能就此類補償標準和支付方式提出復議申請。政府基于公共利益需要征用公民私人合法財產需給予權益人公正補償，是現代法治的基本要求。[6]我國2004年《憲法修正案》明確指出，公民的合法私有財產不受侵犯，國家征收或者征用公民的私有財產應給予補償(第22條)。在實踐中，對承包經營權人僅僅支付地上附著物和青苗費可能遠遠不能彌補其喪失經營權的損失，在這種情況下，我國應當準許他們就要求以其他方式補償安置提起行政復議申請。對于集體經濟組織以外的承包經營人的申請人資格問題，實踐中可能還會遇到另外一種情況，即他們取得承包經營權的程序并不符合法律要求。《土地承包法》規定，“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”(第48條)。但是在實踐中，很多外來組織或者個人和集體經濟組織簽訂的土地承包協議并未依法履行上述法定程序。對于這些沒有取得合法承包經營權的外來承包人，本文認為應當否定其補償安置爭議申請人的資格。之所以如此，主要原因有二:其一，《合同法》第52條規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效。由于承包合同無效，被征土地上的附著物和青苗就不能被簡單地認為歸承包人所有，承包人因而不能依據《實施條例》第26條主張補償安置爭議行政復議申請權。⑦其二，《土地承包法》的上述程序性規定，旨在防止集體經濟組織和外來組織或者個人合謀損害全體集體經濟組織成員的土地權益，否定外人的補償安置爭議復議申請人資格，可以對他們形成一定的威懾。(三)承包經營權流轉的受讓人流轉，指的是通過承包取得的土地承包經營權人以合法方式將土地經營權讓與他人。隨著工業化和城鎮化的不斷深入，承包經營權流轉越來越成為一種常態。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”依法流轉的土地被征收后，受讓人的土地經營權滅失，不僅意味著其在土地上的投資化為烏有，也意味著他們必須另謀生路，受讓人如果認為補償安置方案對自己有失公平，依法提起行政復議不容置疑。需要指出的是，《土地管理法》規定的征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，由于前兩項補償的對象是土地所有人，即集體經濟組織成員，在這種情況下，以承包經營權受讓人身份申請行政復議的對象只能是地上附著物和青苗的補償費，這種結果對他們來說可能很不公平。實踐中承包經營權流轉的目的通常是發展規模化經營、拓展農業生產方式(如發展農業旅游觀光產業)等。受讓人從事這些經營的先期投入成本往往非常大，一旦土地被征收，其受到的損失絕不僅僅是地上附著物和栽植物，其先期投入的市場開拓、雇員培訓等成本都將化為烏有。除此以外，營業關門還意味著經營合同違約、雇員解聘補償等一系列負擔。將受讓人申請復議的對象限于地上附著物和青苗費補償很不公平，我們應當允許他們就其他損失的補償方式或者要求政府采取適當安置措施提起行政復議。現行《土地管理法》對征地補償費類別的規定仍保留該法1986年初次頒行時的原樣，在當時，農業規模化、拓展化經營并不普遍，如今時過境遷，相關法律規定應當順應形勢修改完善。(四)集體建設用地使用權人《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”根據這條規定，我國集體建設用地使用權人只包括三種類型:鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施管理人和公益事業單位、宅基地使用人。《物權法》規定，因征收、征用致用益物權消滅的，用益物權人有權獲得相應補償(第121條);征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件(第42條)。宅基地使用權屬于用益物權的一種，根據上述規定，宅基地使用人毋庸置疑具有補償安置爭議行政復議申請人資格，“國法[2011]35號文”對此也作了明確規定。我們這里需要討論的是，如何處理鄉鎮企業用地以及鄉(鎮)村公共設施和公益事業用地被征收時征地補償安置爭議行政復議申請人的資格認定。鄉鎮企業有廣義和狹義之分。廣義的鄉鎮企業包括鄉鎮集體企業和鄉鎮非集體企業(私營企業、個體工商戶)，狹義的鄉鎮企業則僅指前者。[7]根據《土地管理法》第43條的規定，能夠享有集體建設用地使用權的應該只有鄉鎮集體企業，即鄉(鎮)或者村興辦的企業。⑧實踐中鄉(鎮)或者村興辦企業的形式有很多種，既可以獨資興辦，也可以與他人合資、合作興辦。對于鄉(鎮)獨資企業，其土地用益權人實際上就是鄉(鎮)、村集體經濟組織。所占建設用地被征用，受損人也是鄉(鎮)、村集體經濟組織。在這種情況下，鄉(鎮)、村集體經濟組織完全可以作為申請人對企業用地被征收的補償安置方案申請復議，它們也完全具有提起復議申請的動力，賦予企業獨立的申請權并無實益。對于合資、合作企業，征地行為損害的不僅是鄉(鎮)、村集體經濟組織的利益，也損害了其他出資人、合作人的利益，在這種情況下，我國應當賦予企業獨立的復議申請人資格，以便于其維護自身合法權益。對于鄉(鎮)村公共設施和公益事業用地被征收，由于這些土地的用益權人是集體經濟組織，受益人是集體經濟組織成員，因此也沒有必要賦予公共設施管理人和公益事業單位獨立的申請人資格。(五)集體建設用地使用權流轉的受讓人對于集體建設用地使用權流轉，存在廣義和狹義兩種理解。廣義的集體建設用地使用權流轉，包括集體建設用地使用權人以出讓、轉讓、出資入股、出租、轉租、抵押等各種形式讓與他人享有;⑨狹義的集體建設用地使用權流轉則不包括出資入股和抵押形式的使用權流轉。由于合資、合作鄉鎮企業(出資入股)的集體建設用地使用權人的申請人資格問題前文已有論述，而對于集體建設用地抵押權人的申請人資格后文將會討論，因此下文僅討論狹義的集體建設用地使用權流轉的受讓人的征地補償安置爭議申請人資格問題。集體建設用地使用權受讓人對于被征收土地有自身獨立的利益，當這些利益因政府征地行為而湮滅時，他們理應獲得對補償安置的行政復議救濟權。但需要指出的是，截至目前，我國法律對集體建設用地使用權流轉仍然實行嚴格的限制，盡管在實踐中使用權私下流轉已經很普遍，但它們并不都能獲得現行法律法規的肯定。雖然近年來要求放松限制的呼聲很高，但在相關限制性法律法規未廢除之前，對于不合法的受讓行為，我們仍不能賦予受讓人申請征地補償安置行政復議的資格。根據《土地管理法》第43條的規定，集體建設用地的三種類型應當都具有專屬性，彼此之間不能互換。基于這個原因，鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設用地使用權不存在合法流轉的可能，可以流轉的只有宅基地使用權和鄉鎮企業建設用地使用權。對于宅基地使用權，根據《土地管理法》第62條規定，其合法流轉的唯一途徑是隨住房出售讓與受讓人。由于國務院1999年頒發的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定農民住宅不得向城市居民出售，合法的宅基地使用權受讓人只能是購買農民住房的非城市居民。因此，只有這類受讓人在其買受的房屋被征收時，可以作為宅基地使用權受讓人，對補償安置方案申請行政復議。對于鄉鎮企業建設用地使用流轉，當前的有關規定存在模糊之處。根據《土地管理法》，只有在鄉鎮企業破產、兼并等情形下才可能發生集體建設用地使用權轉移。但是，國務院2004年出臺的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。從2000年開始，國土資源部也一直在推動地方集體建設用地流轉試點，各地也陸續制定出臺了引導和管理當地集體建設用地使用權流轉的地方性規定。這些規定對流轉的對象一般并無嚴格限制，對于流轉的條件，一般也僅規定符合規劃即可。[8]綜合考慮上述因素，本文認為，對這類土地使用權流轉的合法性認定不能囿于《土地管理法》的規定，而應當以各地的地方性規定為準。符合地方規定的集體建設用地使用權流轉的受讓人，可以就其建設用地被征用的補償安置方案申請行政復議，不符合地方規定的違法流轉，受讓人則沒有提出行政復議申請的資格。(六)其他土地權利人除了上述權利人外，因征地利益受到影響的其他土地權利人還有地役權人、土地相鄰權人、土地抵押權人。土地地役權是根據合同約定利用他人土地以提高自己土地利用效益的用益物權。《物權法》規定，因不動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權獲得相應補償(第121條)。因此，土地地役權人有權在供役地被征收、自身不能獲得相應補償時，對征地補償安置方案提起行政復議申請。土地相鄰權是基于自然、歷史傳統等因素，在相互毗鄰的土地所有人或者使用人之間，一方為了合理行使其所有權或使用權，享有要求相鄰方提供便利或是接受一定限制的權利。雖然《土地管理法》、《物權法》等沒有補償被征收土地相鄰權人的規定，但相鄰土地使用權人在鄰近土地被征收作其他用途時，其原本享有的一些便利可能不復存在，如果由其自行承擔這些損失，顯然有失公平。因此本文認為，我國應當依據2004年《憲法修正案》第22條關于私人財產保護規定的精神(相鄰權本質上是所有權或者使用權的延伸)，賦予土地相鄰權人對因鄰地征收給自己造成的損失的求償權，土地相鄰權人有權對征地補償安置方案提起行政復議申請。最后分析一下土地抵押權人的申請人資格問題。我國《擔保法》規定，抵押物滅失所得的賠償金，應當作為抵押財產(第58條)。根據這一規定，在使用權被抵押的土地被征收后，抵押財產實際上變成了抵押人所得的補償費。如果補償費低于法律規定的標準，則抵押權受到損害，因此我國應當賦予合法取得土地抵押權的抵押權人就征地補償費提起行政復議的權利，以便于其維護自身權利。