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《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確提出，“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點?！薄秶鴦赵?007年工作要點》已將“加快建立生態環境補償機制”列為抓好節能減排工作的重要任務。建立和完善生態補償機制，已經從社會呼吁、科學研究階段發展到政府操作、試點實施階段。

一、建立生態補償機制意義重大

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，調整與生態環境保護和建設相關的各方利益關系的一系列行政、法律、市場等手段的總和。建立和完善生態補償機制，有助于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向以行政、經濟、法律等綜合手段為主轉變，有助于推動資源節約型、環境友好型社會建設。

生態補償的主要方式一般可歸納為三種：一是財政轉移支付，如國家通過加大對西部重要生態功能區域的財政轉移支付，補償該地區因保護生態環境而導致的財政減收，特別是因發展方式和發展機會受到一定限制而導致的收入減少。二是項目支持，包括對各種生態環境保護與建設項目、生態環境重點保護區域替代產業和替代能源發展項目，以及生態移民項目的支持。這種方式實際上也是國家財政轉移支付的一種具體形式。三是征收生態環境補償稅（費）。這是在我國許多地區已經試行過的一種補償方式。通過建立生態環境稅（費）制度，設立固定的生態環境保護與建設資金渠道，實現生態環境保護與建設投入的規范化、社會化和市場化。

建立生態補償機制具有極其重要的戰略意義。第一，建立生態補償機制是促進地區間協調和公平發展的重要手段。在我國，生態環境的惡化一方面嚴重地制約著經濟的持續發展，另一方面也因生態環境保護成果的不合理分享，加劇了城鄉之間和地區之間發展的不平衡和不協調，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，在局部地區甚至影響到社會的穩定，需要通過生態補償機制等調整環境利益分配關系的手段，來促進城鄉、地區和社會群體間的協調和公平發展。第二，建立生態補償機制是國家生態環境保護與建設的關鍵所在。建立完善的生態補償機制，為生態保護和建設提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道，是“在發展中保護，在保護中發展”思想得以長期、穩定實施的重要手段。第三，建立生態補償機制是生態環境管理規范化、市場化的制度保障。目前，國家已經建立了一些初步的生態補償資金和渠道，但由于機制不完善，補償不能完全依理、依法進行，部門利益導致補償受益者與需要補償者相脫節。國家需要建立完善、統一的生態補償機制，確保在公平、合理、高效的原則下，實現生態環境保護與建設投入的制度化、規范化、市場化。

二、建立生態補償機制的實踐基礎和難點問題

當前，我國生態補償在各個領域實際上已取得了一些進展，也收到明顯的效果。最典型的生態補償措施就是“退耕還林（草）”過程中對耕地農戶進行的經濟補償。該項措施的實施，不僅對遏制我國眾多生態環境脆弱區的生態破壞、保護和恢復林草資源起到了顯著作用；而且從解決貧困問題角度看，也是一次實現生態效益與經濟效益“雙贏”目標的成功嘗試，因此獲得了廣泛的群眾基礎。還有在我國已實施多年的耕地占用補償制度、天然林保護等重大生態建設工程、自然保護區建設的財政補貼等，都屬于生態補償的成功實踐。

許多省市也在積極探討生態補償的實踐模式。如山西省就煤炭資源開發造成的生態環境破壞問題，探索制定了煤炭資源開發利用的生態環境補償政策方案；江西省針對東江源區日益嚴峻的水資源和水環境保護形勢，正在與廣東省積極協調，謀求建立流域上下游間合理的生態補償長效機制；浙江省2005年制定并頒布了《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，比較系統地提出了在省域范圍內實施生態補償的政策框架和思路。在資源環境開發領域，早在1983年，就在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他環境破壞恢復費用。隨后，廣西、福建等14個省145個縣市進行了試點。這些實踐探索都為生態補償機制進一步在全國推廣起到了很好的示范作用。

但是，生態補償涉及范圍廣泛，關系復雜，頭緒繁多，建立完善的生態補償制度還存在很多問題。首先是生態保護的觀念落后。認為生態補償是一種施舍的觀念普遍存在，對生態補償作為促進生態保護的經濟手段認識不夠，導致了生態補償的長效機制難以建立。其次是我國相關的法律法規不完備，相關的資源環境法對生態補償的規定不到位。第三是管理體制和機制不健全。生態環境是一個整體，而目前的管理方式是按照要素分配到各個部門分頭管理，難免一葉障目，不見泰山。第四是研究基礎薄弱，關于生態環境的權屬，生態服務功能價值評估，生態補償的標準、方式，生態補償的組織方式等方面，都還需要開展大量的研究。

三、加快建立生態補償機制的對策建議

第一，要從推進和諧社會建設的高度，提高對建立生態補償機制的認識。一要從社會道德、從公民的權利和義務、從社會公平與社會責任的層次上，提高對生態補償的認識，扎扎實實地推動生態補償長效機制建設。二要認識到生態環境服務功能具有很高的價值，盡管這些價值難以在市場上兌現，但一旦破壞帶來的損失，卻是我們無法承擔的。三要認識到生態補償機制絕對不是施舍，而是體現生態服務功能價值、減少環境沖突、維護環境公平的一種手段，而且只反映了這種價值很少的一部分。四要認識到建立生態補償機制是促進區域協調發展，提高生態文明、建設和諧社會的重要組成部分。

第二，要整體籌劃，明確責任，把握生態補償的基本思路。一是在空間尺度上可以分為國家、區域或流域兩個尺度。西部地區是我國的重要生態屏障區，對維護國家和東部地區生態環境安全至關重要，是國家尺度上生態補償的重點區域。在區域或流域尺度上，重要生態功能區及自然保護區，承擔了維護國家生態安全的生態功能保護任務，受益者主要是國家；上游地區為保護流域水環境平衡作出了更多的努力，受益者是整個流域，這兩類地區應作為主要的生態補償區域。二是在補償方式上可以分為縱向和橫向補償兩種方式。縱向補償主要指國家對地方、上級對下級的補償，包括資金的轉移、稅賦的調整和項目的實施等。橫向補償主要指區域間的補償，如東部對西部的對口支援、流域下游對上游的補償。三是在補償手段上，可以分為政府引導和市場調控兩種手段。政府手段主要是通過財政手段對保護生態環境的行為予以支持和補貼，或是直接實施生態保護和建設項目。市場手段一方面包括政府通過制定相關政策使生態環境成本內部化，另一方面則是創造條件，將一些生態環境保護的行為推入市場，如配額交易。兩種手段都是實施生態補償的有效手段，針對不同的問題各有側重。

第三，要選取優先領域和區域，試點示范，重點突破。為了盡快推動生態補償取得實質性發展，應當根據目前的研究基礎和實際情況，選取一些優先領域，開展研究和示范，重點突破，在實踐中再完善，以點帶面，推動社會管理的改變和管理制度的創新。自然保護區和重要生態功能區是國家“十一五”規劃明確禁止和限制的開發區，但目前建設投資渠道單一，建設經費嚴重短缺，一定程度上影響了地方經濟發展。我們應盡快完善自然保護區和重要生態功能區建設的生態補償制度，提高地方和當地居民生態保護的積極性。流域是天然的區域單元，流域上下游關系密切，各自責任比較明確，目前上下游之間的矛盾比較突出，研究與探索經驗也比較多，可以作為建立生態補償機制的優先領域之一。礦產資源開發造成了很大的生態破壞，目前的資源環境法規和管理政策對生態恢復補償機制的規范還不到位，管理體制上也存在一些問題，各個部門都組織過一些研究，認為這也應該作為實施生態補償的優先領域之一。

第四，要國家引導，地方實踐，共同推動生態補償機制的建立健全。建立生態補償制度是一項非常系統、實踐性很強的工作，需要國家和地方通力合作，各負其責，共同推動，只有這樣才能使我國的生態補償制度有效地建立起來。一是建議由國家綜合部門會同有關部門共同研究國家的生態補償政策，各級地方政府組織各有關管理部門，共同商討建立區域、流域的生態補償制度。二是各地應根據本地實際情況選取典型區域、領域，安排一定的啟動資金，開展生態補償試點工作，同時根據各地實際情況，研究建立生態補償標準、核算方法、補償方式等，為建立科學化的生態補償機制提供技術支撐。三是積極探索市場化的生態補償途徑，逐步建立政府引導、市場推進和社會參與的生態補償機制。四是廣泛開展國內外合作交流與宣傳，充分汲取和推廣國內外生態補償的成功經驗，結合生態補償試點工作提高生態補償的公眾參與程度。

最后，還要注意把握和處理好開展生態補償的幾個重要關系。一是中央與地方的關系。中央政府主要是為地方建立生態補償機制提供政策導向、法規基礎和一定的財力支持，同時引導建立一些全國性的、區域性的生態補償機制。地方政府主要建立好轄區內資源開發、水源地保護和小流域的生態補償機制，并配合中央政府建立跨界流域的補償問題。二是政府與市場的關系。就目前我國環境保護的階段以及市場發育的程度而言，政府在建立生態補償機制中的作用是主要的，不僅要建立生態補償機制的法規、政策，引導市場的形成和發育，還需支付一定的生態環境成本。但市場的調節作用應逐步加強。三是生態補償與扶貧的關系。生態補償不能等同于扶貧，扶貧的目標、手段和方式與生態補償并不完全相同。生態補償的主要目的不是解決社會公平和貧富差距問題。如果將生態補償與扶貧混淆在一起，將產生鼓勵生態破壞的負面效應。四是“造血”補償與“輸血”補償的關系。努力創造“造血”補償的條件，將補償轉化為地方生態環境保護或者提升地方發展能力的項目，而“輸血”型的補償應盡量落實到農牧民手中。五是新賬與舊賬的關系。制定生態補償政策應該先解決新賬問題，只有控制住了新賬的增長，才能解決舊賬的問題。新賬的責任主要在地方和企業，而舊賬則需要國家給予更多的支持。