導語：如何才能寫好一篇集體土地收益分配辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：地票交易；收益；分配比例；分配主體；

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的內涵

所謂地票是指包括農村宅基地及其附屬設施用地，鄉鎮企業用地，農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地經過復墾并經土地主管部門嚴格驗收后產生的用地指標，以票據的形式通過土地交易所在全市范圍內公開拍賣。根據《重慶市地票管理暫行規定》，農村建設用地依法復墾為耕地后而騰出的建設用地指標，必須預留不少于總規模的20%用于保障復墾項目所在區域的集體建設用地，剩下的部分方可作為向市國土資源行政主管部門核發“地票”的面積。

地票交易是一種實現城鄉建設用地掛鉤指標的市場配置途徑和方式。所謂的“交易過程”是將復墾、整理項目產生的建設用地指標，拿到重慶市農村土地交易所打包組合，成為地票。

地票形成、地票交易過程如下圖1和圖2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的過程實現的。如上圖2所示，全市各個區縣在復墾過程中產生的建設用地指標，在重慶農村土地交易所打包組合，成為“地票”。同時，政府制定地票基準交易價格，進行公開交易，開發商通過競標買入地票，獲得選擇符合城鄉規劃和土地規劃的意向耕地地塊。然后，政府運用其征地權，將開發商所選耕地征轉為城鎮建設用地，隨后對該建設用地實行招、拍、掛，實現指標落地，即地票落地。此時，交易結束，收益形成。如果該開發者在指標落地時競標失敗，地票就會按原價轉給競標成功者。

2.地票收益分配現狀

2.1重慶地票交易運行現狀

重慶市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區在土地流轉方面做了積極的探索和制度創新。2008年12月4日，重慶市率先在全國成立了農村土地交易所，并舉行了首場地票交易會。至2010年年末，土交所共舉行地票交易會17場，交易地票125宗，29715畝，成交金額達36.06億元。前十二次交易情況見下表1所示。由表中數據可知，重慶地票的交易規模和交易單價呈不斷增長趨勢。

2.2地票收益的分配主體

地票收益的分配主體即農村集體建設用地使用權轉移與交易過程中參與收益分配的主體，主要包括：

（1）土地權利人即土地轉出者――農民家庭或集體經濟組織；

（2）土地需求者即土地轉入者――房地產開發商含政府土地儲備公司及廠業園區等用地單位；

（3）土地管理者――地方政府。

2.3不同收益主體的收益分配

根據2008年開始實施的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》，第二十一條分配權益保障規定，不同類型的農村集體建設用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集體建設用地指標交易收益統統歸集體經濟組織所有，所以收益分配過程中的各利益土體之間的分配格局的研究，主要是宅基地使用權交易的收益分配情況的研究。

由于《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》中沒有明確規定各利益主體之間的分配比例關系，所以收益的分配帶有很強的主觀性。當前，重慶市宅基地使用權地票交易收益分配多采用簡單的比例分配方式。江北區政府與農民集體之間的收益分配比例為2：8，其中農民與集體之間的分配比例為7：3；江津區政府與農民的收益分配比例為6：4。榮昌縣結合農民和農民集體的權益來進行土地收益分配，進行了集體建設用地土地級別劃分，政府與農民集體的流轉收益分配比例為5：5。

3.地票收益分配中存在的問題

3.1各區縣參與收益分配的主體不完全一致

調研顯示，重慶江北區參與集體建設用地使用權交易收益分配的主體有區、鎮兩級政府、農民集體經濟組織和農民家庭；江津區參與收益分配的主體有區、鎮級政府、農業開發商、農民集體經濟組織和農民家庭；北碚區參與收益分配的土體有鎮級政府、農民集體經濟組織、農民家庭和企業?？傮w上，各區縣集體建設用地使用權交易收益分配都考慮了農民家庭、政府、農民集體經濟組織三者的利益，但三者作為收益分配主體地位差異較大。江津區突出政府的主體地位，江北區突出農民集體經濟組織的主體地位，北碚區政府則沒有參與收益分配。

收益分配主體的核心爭議便成為政府是否應該參與收益分配及在收益分配中的角色地位。參與收益分配主體不一致，不僅影響不同利益主體之間的分配比例，而且各利益主體的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差異大

重慶地票收益分配各參與主體的分配比例不同，并且差異很大。這種差異化的收益分配比例實質上反映了收益主體之間的產權地位模糊，各利益主體之間的分配缺乏理論依據和實踐檢驗。

3.3收益分配缺乏統一管理

一方面，現行的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》沒有明確詳細地規定參與地票交易的各利益主體之間的分配關系；另一方面，缺乏專門的地票交易收益分配統一管理機構?，F行的農村集體建設用地使用權交易大多由區（縣）、鄉（鎮）、村代行交易，農民參與土地交易、自主決策的能力較低，致使農民對集體建設用地使用權交易收益的知情權、參與權得不到保障。

3.4參與收益分配的農民以后的生活缺乏社會保障

目前重慶尚沒有一套專門的完善的保障制度為那些參與農村集體建設用地地票交易的農民以后在城鎮生活提供有效的社會保障。對于那些放棄原有宅基地的農民，尤其是對于進城務工或遷居城鎮的農民，在城鎮的就業、居住、養老、醫療、教育等各方面權益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的問題的原因分析

4.1收益分配沒有統一的理論依據

《土地管理法》中新增建設用地土地有償使用中央與地方的分配標準中，規定政府與農民集體之間按3：7分成。調研顯示，重慶市宅基地流轉時，農民和農民集體經濟組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實踐分析都為當前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據，但由于其并未形成系統的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統一的收益分配理論依據。

4.2政府主導的交易模式影響分配的市場化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關規則的制定者，也是收易的利益相關者。政府主導了地票交易的產生（復墾）、運行（交易）和落地過程。但同時又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區縣，尤其是農村腹地區縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權和所有權的農民和農民集體，農民權益無法得到保障。

4.3未完善并健全法律監管制度

目前，重慶市集體建設用地使用權交易收益分配的法律監管缺失，收益分配基本是處于一種自發狀態，導致收益分配缺乏公平、有效的監督管理，其主要原因在于沒有統一明確的法律監督依據。表現在以下幾方面：首先，法律監管主體不明確，未成立專門的管理收益分配的部門。其次，法律監管在村級集體財務收益上的監管缺失，村級集體的財務透明、收益分配公開制以及在農民集體經濟組織收益的使用上沒有監管機制。

5.制度改進建議

5.1明確制定各收益分配主體產權關系準則

要明確收益分配的各產權土體關系，就必須制定明確的產權關系準則：首先，以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體建設用地（尤其是宅基地）產權主體界定，這是實現收益合理分配的前提。其次，應加快推進農村集體建設用地土地產權登記步伐，加強農村集體土地的產權管理，在具體登記過程中，一定要加強土地登記的規范化，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理問題上要保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正，沒有經過土地確權登記發證，所有權土體不清或使用者不明的集體土地使用權，不允許流轉，以保障土地流轉和交易安全，保障交易各方的經濟權益。

5.2建立健全參與交易農民的社會保障制度

首先，建立農村集體建設用地退出收回補償制度，對退出土地的農民和農民集體經濟組織進行合理補償。根據不同區域農民的生活水平及居住條件，制定政府、農民集體及農戶都能接受的補償方式和統一的補償標準。

其次結合農村戶籍制度改革，完善進城農民社會保障需求。地票交易過程中，放棄宅基地愿意進程的農民，可以參照《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，享有與城鎮居民在養老、就業、醫療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創新現有流轉收益分配方面的法規政策

首先，加快推進《土地管理法》等相關法律的補充和完善，從根本上解決農村集體建設用地使用權流轉的法律問題。其次，進一步細化和明確《重慶農村十地交易所管理暫行辦法》對有關流轉收地票交易收益分配問題的規定。最后，探索建立對農民集體土地收益的稅費調節機制，以防出現新的社會分配不公現象。

5.4建立完善的收益分配的監督管理機制

建立確保農民和集體經濟組織獲得其應得土地收益的監督機制，確保農村集體和農民成為收益的主要獲得者，同時確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會，造福全民。收益分配的監督過程如圖3所示。

參考文獻

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[4] 陳悅.重慶地票交易制度研究[J].西部論壇.2010（6）1-5

篇2

一、農村土地承包經營權現狀

從調查的情況來看，從實行家庭承包責任制開始到第一輪土地承包期結束，土地流轉就已經發生，但土地流轉的規模小、數量少、范圍窄，個別因缺少勞動力而將自家的責任田土轉包給其他農戶，是一種零星、分散式的流轉。實行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實，農村經濟結構的調整和農村勞動力的轉移，促進了農村土地流轉，流轉速度明顯加快。目前農村土地流轉主要有以下五種形式：

（一）轉讓

由于鄉鎮企業自身發展的需要，企業間合并、兼并、重組及股份制改造，出現了農村土地承包經營權的轉讓。同時，農村宅基地也隨房屋買賣而進行轉讓。

（二）出租

有的地方單純出租土地，有的地方連同地上物一同出租。安陽市農村土地承包經營權以出租方式進行流轉的就占70%左右。

（三）入股

入股是將農村土地承包經營權資產作為企業的股份。土地入股不僅可以解除那些不愿意耕種土地但又不愿意放棄土地農民的憂慮，而且還可以促進土地的流轉和集中，達到優化資源配置的目的。

（四）抵押

眾所周知，土地屬于不動產。因此，土地是優質的抵押貸款擔保物。如果沒有土地作為抵押，企業很難從銀行中取得貸款，這樣企業的發展就會受到限制。因此，土地的抵押，不僅能夠提高金融資產的安全性，而且還能盤活企業的土地資產，促進企業的發展。但由于農村土地的抵押權受到法律的限制，因此，農村集體土地的抵押在土地的流轉中所占的比重很低。

（五）置換

置換是指不同用途或不同地區之間土地的互換。例如，安陽市郊區郭家灣村用約90畝與國有城市土地進行互換而實現了整個村莊的搬遷。安陽鋼鐵公司為了修路置換了鐵西區戚家莊約14畝土地。

二、土地流轉對農村經濟的促進作用

（一）提高了農業勞動生產率的水平，增強了農產品競爭力

通過土地流轉，盤活了土地資產，實現土地資源的充分利用。通過實行適度規模經營，促進土地、資金、勞動力等要素的合理流動和優化組合，降低農業生產成本，提高了農業生產率，增強了農產品競爭力。

（二）加速農村勞動力向二、三產業轉移

隨著農村土地流進程的加快，越來越多的農民可以脫離土地的束縛，轉向二、三產業，從而推動了農村城鎮化、農村現代化的進程，可實行集約化操作。

（三）促進農業產業化發展，有利于農民增收

土地流轉實現土地規模經營，生產單位增大，實力增強，有條件進行農業產業化經營。

（四）有利于加快農業科技進步的步伐

實現土地規模經營，在連片的耕地上有利于土壤改良、統一選用優良品種和其他新的科學技術的運用。

三、存在的問題

（一）產權主體不明晰

我國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，“集體”到底是指哪一級，法律規定則較為含糊不清。

（二）產權權能不完整

《土地管理法》第11條規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”；第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”；第62條規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準”；第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”等等。這對農村土地承包經營權的流轉實質上規定了種種限制，農村土地承包經營權已不是完整的土地產權，其使用權流轉受到了很大的制約，也就很難形成對當前集體建設用地使用權的流轉形式、轉移的接受主體以及流轉后土地產權關系的調整做出具體的規定。

(三)土地收益分配不合理

在農村土地承包經營權流轉中一個突出和敏感的問題就是，農村承包土地的收益分配問題?，F行土地制度下的土地收益分配，國家集中的多，留給農民的相對較少。市、縣、鄉政府以及村委會參與了農村承包土地土地收益的分配，誤認為集體土地也像國有土地一樣，政府也是農村集體土地的所有者，都想從中分得“一杯羹”，從而形成了“與民爭利”的局面，使得農民的利益得不到有效的保護。

四、措施與建議

其一，為了建立完善的農村土地承包經營權流轉的機制，必須明晰農村承包土地產權關系。因為產權具有兩個顯著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供經濟秩序，否則就會發生權利混亂；交易性促進經濟增長，奠定資源的分工和專業化利用，并能夠獲得規模報酬遞增的經濟效果。這樣更有利于資源配置效率的提高，更有利于產權交易和市場交易的安全。

其二，對農村承包土地產權權能重新設定，在強化土地利用規劃控制的前提下，允許集體建設用地使用權依法有償流轉，以充分實現集體建設用地產權的權利。一是從集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權可比照國有土地使用權，通過轉讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，擁有集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押等項權利。同時，對批準使用的集體土地使用權制定出相應的流轉管理辦法。盡早出臺相關法律、法規，盡快完善農村集體土地產權制度。

篇3

記者:日前重慶和成都獲準進行統籌城鄉綜合配套改革試驗,土地入股和集體建設用地流轉成為城鄉統籌試驗的重要內容,社會各方頗多關注。其實圍繞集體建設用地流轉改革,爭論也一直不斷。首先請您簡要地談談我國農村集體建設用地的歷史演變情況怎樣?其形成原因又是什么?

王小映:我國農村集體建設用地形成的歷史原因,情況比較復雜。據我的調查了解,一部分集體建設用地 ,包括原來大隊和生產隊的庫房、飼養場、曬谷場、衛生院、辦公用房等,是在改革開放前就形成的;一部分集體建設用地包括鄉鎮企業用地等,是在改革開放后隨著農村工業的發展形成的;農民宅基地則有祖傳的,也有申請審批新增的。

改革開放以來,一部分鄉鎮企業用地隨著企業改制進入市場,也有一些鄉鎮企業用地由于企業破產而廢棄閑置。在撤鄉并鎮和村組合并的過程中,一些原有的大隊、生產隊和鄉鎮的辦公房用地、庫房用地、飼養場用地等廢棄閑置。一些公益性用地如學校用地、敬老院用地、衛生院用地等,也因這些機構的調整和合并重建等原因而成為廢棄地。一些農民的宅基地,則因村莊人口減少而廢棄閑置。

近些年來,在勞動力流動、人口遷移和村莊內部人口和家庭數量變化等因素的引致下,特別是在城鎮建設用地供需矛盾加劇和鄉鎮企業改制等因素的影響下,農村集體建設用地流轉的需求和供給不同程度地增加,農村歷史上形成的各類廢棄閑置的集體建設用地便以各種形式流轉入市。

記者:目前現實中,農村集體建設用地流轉日趨活躍,那么流轉中的產權管理現狀如何?

王小映:從這些年各地的探索實踐來看,主要有四種產權管理模式。

一是在集體經濟組織內部成員之間流轉的,繼續保留集體所有;流向集體經濟組織成員外部的,則通過土地收購儲備或轉權審批轉為國有,不少地方在現行法律框架內都采用這種管理模式。

二是在城鎮規劃區內集體建設用地需要流轉的,通過土地收購儲備將土地所有權轉為國有;在城市規劃區和建成區外集體建設用地需要流轉的,繼續保留集體土地所有權,浙江的一些地方采用這種模式。

三是對于城鎮規劃區內和規劃區外的集體建設用地,在流轉時都繼續保留集體土地所有權形式,比照國有土地使用權出讓,將集體建設用地納入與國有建設用地一體化的統一市場,廣東省就采取這種管理模式。

四是在城鎮規劃區內外都轉為國有,如深圳市,事實上就通過集體土地的全面國有化采取這種管理模式。

關鍵是要在統一的規劃管制下對集體土地和國有土地全面實行同等待遇

記者:如何處理城鄉統籌中的土地關系,是統籌城鄉發展需要解決的一道難題,也是成渝試驗不容回避的問題。面對流轉現狀,您認為農村集體建設用地流轉管理中,土地產權管理改革應當選擇怎樣的思路?

王小映:實際上,在理順集體建設用地入市時的土地收益分配關系的前提下,將集體建設用地入市后的土地產權界定為集體所有還是國有,只是一個形式問題,而不具有實質性意義。這是因為,在土地進入市場后,無論是保留為集體所有還是轉為國有,即使土地出讓年期界滿,除非公共利益需要,國家和集體都不可能收回建設用地使用權進行再次出讓,而只能由土地使用者在象征性地繳納土地出讓金后續期使用。

從減少制度摩擦的角度來看,實行一元化的國有要好一些,而保留集體所有容易造成日后村組集體與用地者之間的摩擦。但是,從保護農民在集體土地資產處置時的權益考慮,選擇繼續保留集體土地所有權、創設集體出讓土地使用權的產權改革思路要更穩妥一些。這樣完全可以在集體出讓土地使用權和國有出讓土地使用權這兩種產權形式不同、但權利內容和權利效力相當的產權基礎上,實現城鄉建設用地市場的全面接軌。

也就是說,要打破城鄉二元土地所有制障礙,建立城鄉統一的建設用地市場,關鍵是要在統一的規劃管制下對集體土地和國有土地在市場開放、市場管制、財產補償、稅費金義務等方面全面實行同等待遇,做到了這一點,城鄉二元土地所有制自然而然就不再是一個問題。實際上,規劃管制、增值歸公、征地補償標準、土地稅收、市場管制等公共政策與土地產權是無關的,公共政策的制定首先要在觀念上跳出二元土地所有制的框框和思維定式。

記者:依照這樣的土地產權管理改革思路,我們在具體管理制度設計上需要做哪些相應的配套調整呢?

王小映:我認為,在今后的改革實踐中,可考慮在《物權法》規定的集體建設用地使用權下,進一步將集體建設用地使用權細分為集體劃撥土地使用權和集體出讓土地使用權,對農村集體建設用地使用權進行更為細致的分類管理。

比如,對于存量集體建設用地,無論是經營性用地還是公益性用地,可按照集體劃撥土地使用權進行管理?，F有的存量集體建設用地,從其取得來看基本上都是無償或低償取得的,實際上相當于一種保留集體土地所有權形式的純粹的劃撥土地使用權。因此,在管理中完全可以按照集體劃撥土地使用權加以管理。對于農村存量集體公益性用地,可按照集體劃撥土地使用權進行管理;對于村組興辦公益性事業的新增用地,可在農地轉用審批后直接無償劃撥供應,也可直接納入《劃撥用地目錄》對城鄉公益性用地實行統一管理。對于符合流轉條件的農村經營性或私人性的存量集體建設用地,比照城鎮劃撥用地在市場準入方面進行交易許可管制,允許土地使用者或者受讓者繳納一定標準的土地增值收益后取得出讓土地使用權,并進行轉讓、出租、抵押和作價出資。

當然,也要配套改革集體建設用地供應制度。對于農村民辦企業用地等新增的農村經營性用地,納入土地招拍掛出讓的統一供應渠道,實行與城市企業同樣的待遇,城鄉企業新增建設用地一律實行土地出讓轉讓制度,土地招拍掛后也可繼續保留集體所有。對于農民宅基地,嚴格實行一戶只能享受一次帶有福利性質的宅基地的政策,村民出售住房的,不得再申請新的宅基地,并逐步取消宅基地福利配給制度;對于被征地農民的回遷房和生產性安置用房,其用地有的地方按集體建設用地來管理,有的地方按國有劃撥土地來管理,有的地方納入國有出讓軌道來管理,應予以嚴格規范,防止形成管理上的漏洞。

完善土地財產補償辦法和土地稅費金體系，合理分配流轉收益

記者:討論農村集體建設用地流轉,必然涉及流轉中的土地收益分配問題,您如何看待這方面的現狀?

王小映:與集體農地經征收轉為國有建設用地相比,在集體農地直接轉為集體建設用地的過程中,一般情況下由于用地者是集體經濟組織內部成員,所以在取得土地時并不向集體經濟組織支付財產補償,但是要按照國家有關規定繳納耕地占用稅、耕地開墾費等。與集體農地經征收轉為國有建設用地相比,在集體農地直接轉為集體建設用地的過程中,事實上同樣存在因規劃用途轉換引起的土地增值歸公的問題,只不過由于集體建設用地流轉受到限制,與規劃用途直接相關的土地增值收益在集體建設用地供應過程中不能顯化出來。但是,在集體建設用地初次流轉入市時這種增值收益必然要顯化,這種情況下與規劃用途相關的土地增值也就應當在集體建設用地初次流轉入市時實現歸公。

目前,我國在集體建設用地流轉改革試點中,許多地方對集體建設用地初次流轉做了土地增值歸公的制度安排,但是收繳的標準很不統一,有的地方按照基準地價的一定比例征收,有的地方定額征收,分配辦法也五花八門,缺少統一規范。而在集體建設用地的再次流轉中,一些地方參照城鎮國有建設用地流轉,征收與城鎮國有建設用地轉讓環節有關稅收相類似的地方費收,如土地增值費等。

記者:由此看來,農村集體建設用地流轉收益分配亟需完善,您認為應采取什么辦法?

王小映:總的來說,我認為應當按照對集體土地和國有土地實行平等待遇的原則,逐步完善土地財產補償辦法和土地稅費金體系,合理分配集體建設用地流轉收益。

首先,要進一步完善土地財產補償辦法。無論是集體農地、還是國有農地,無論是規劃為公共用途、還是規劃為經營性用途,建設用地無論是通過征收取得、還是通過收購儲備取得或者通過流轉交易許可取得,只要土地的區位相當、自然條件相當、現狀用途相同,對土地財產的補償就應當是一致的。

特別需要強調的是,對農地的補償不能只考慮農地的租金價值即農地農用的租金價值,還應當考慮農地的選擇性價值以及城市化帶來的成長性增值和區位價值。在農地轉用過程中,并不是農地租金價值之外的所有土地增值都應歸公,應歸公的主要是與規劃用途相關的一部分土地增值。通過交易許可流轉的集體建設用地,其財產補償一般通過流轉收益取得。從促進公平的角度出發,應嚴格界定集體建設用地流轉的主體。對農戶通過合法審批取得的宅基地,由于是按照福利性質平均分配占有的,應確定農戶為流轉主體,流轉收益在扣除歸公的土地增值收益后歸農戶;對于農村鄉鎮企業用地、公共公益事業用地、村內空閑地等,則應界定集體經濟組織為流轉主體,流轉收益在扣除歸公的土地增值收益后歸村組集體。

其次,要按照平等待遇原則,完善土地增值分配體系。無論是集體農地或國有農地轉為國有建設用地,還是集體農地轉為集體建設用地,按照統一標準征收有關政策性稅費。無論是集體農地或國有農地經征收轉為國有建設用地,還是集體農地經審批直接轉為集體建設用地,一律收繳新增建設用地土地有償使用費。無論是集體農地或國有農地轉為國有建設用地,還是集體農地轉為集體建設用地,或者是存量集體建設用地流轉入市的,對其中的經營性用地,按照統一標準由政府收繳土地增值收益,或者統一納入土地招拍掛出讓供應渠道,在同一個有形市場上實現集中統一供應,保障土地收益的公平分配和市場公平秩序。同時,在集體建設用地流轉中,應配套開征契稅、印花稅、土地增值稅和營業稅等。

逐步建立和完善城鄉統一的建設用地規劃許可管理制度

記者:對于農村集體建設用地流轉中的市場監管,您有哪些具體建議?

王小映:首先是要加強城鄉建設用地規劃的統一管理,制定和頒布規范城鄉建設規劃的法律法規,逐步建立和完善城鄉統一的建設用地規劃許可管理制度。

同時,要加強城鄉建設規劃管理和土地管理工作的銜接,有條件的地方可逐步建立完善農村建設用地規劃許可等行政許可管理制度。

篇4

[關鍵詞]農地流轉；產權殘缺；制度障礙；制度構建

[中圖分類號]F301.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農村建設用地使用權流轉，是指鄉村各級集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村建設用地使用權，或者是鄉鎮企業及農民個人將自己依法獲取的農村建設用地使用權，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農村，尤其是地處城鄉結合部的農村，集體建設用地進入市場流轉的情況已相當普遍，但與此相對應的是，中國農村建設用地使用制度改革至今未能取得突破性進展，農村建設用地的流轉始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農民無法合法獲得相應的財產主體地位，分享社會經濟發展的成果。改革并構建新的農村建設用地使用制度已成為必然。

根據制度經濟學的理論，制度是決定人們相互關系而人為設定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應隨著社會經濟環境的變化而不斷創新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現有制度轉變為另一種效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應制度“不均衡”引致獲利機會時所進行的自發性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。中國當前體制下所發生的農村集體建設用地自發流轉就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當前農村建設用地流轉過程中所出現的問題和面臨的障礙，提出推進農村建設用地使用權流轉的制度構建。

一、中國城鄉分割的二元土地制度及農地的產權殘缺極大地限制了農村建設用地的流轉，并導致了一系列違背法律與政策初衷的社會經濟后果

中國現行土地法律制度存在著制度不均衡的現象。所謂制度不均衡是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態，也即制度供給不能適應制度需求。中國現行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規對這兩種土地所有權是作了不同規定，尤其是在兩種土地使用權方面，國家土地使用權和集體土地使用權存在很大的區別。按照《土地管理法》規定，國有土地使用權可以出讓、轉讓、出租、抵押，即法律按不動產用益物權的模式設計運作；但對集體建設用地使用權來說，則不能享有用益物權的處分權能，權利人只有在出資、人股、聯營等特定情況下才能發生權利轉讓，原則上集體建設用地使用權不能出讓、轉讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區別也很大。按現行法律，國有土地使用權的主體不受任何限制，而集體建設用地使用權的主體則限定在具有農村村民屬性或農村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設用地的交易范圍也嚴格限定，只有破產和被兼并企業才可以轉移集體建設用地使用權。農村土地要轉化為城市建設用地，必須經征用轉化為國家所有，然后才能轉變為城市建設用地。這種征地制度手續繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發社會矛盾與沖突，產生巨大的交易成本，不能滿足當前對農村建設用地的需求。限制了農村土地的流轉。

同時，現行農地制度還存在產權不明晰，所有權主體虛位的問題。現行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有，即集體擁有產權，但是集體指向不明確。究竟誰是農村集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府、村委會、村民小組及農民個人都享有土地的某一方面權能，但都不是所有權主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。

就農民個人所享有的農地承包經營權而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現為土地承包經營權缺乏排他性和可轉讓性，農地承包經營制從本質上說是一種按人口均分土地為基礎的農村社區所有制，農村社區內的每一個成員被賦予了平等合法地擁有社區土地的權利，這就決定了農地承包經營權必然要隨社區內人口的變化而進行周期性的調整。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性使農民無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期，這不利于激發農民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調整本質上是土地的行政性調整對正常的市場流轉的替代，是不利于農地流轉市場的發育和發展的。

隨著市場經濟的發展，農村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉也成為必然的趨勢。但是目前實施的農村集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，與當前土地流轉加快的現實形成沖突。雖然中國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、人股等方式流轉，相關法律法規和政策對于土地的流轉乃至集中也是認可或者說是鼓勵的，農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看，農地還是沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。影響農地流轉和集中的障礙主要在于：一是土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意；二是依中國《擔保法》第37條規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押，不可抵押限制了農地流轉。而且，土地承包經營權不能抵押也限制了農民獲得必要的金融服務。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉分割的二元土地制度，農村土地的產權是不明晰的，農民的土地承包經營權是殘缺的，這與發展市場經濟和建立城鄉統一市場的大方向是相違背的，也導致了一系列嚴重的社會經濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農村土地轉為非農建設用地進行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護中國基本農田和國家糧食安全。然而，由于土地非農利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設資金和增加財政收入，從而助長了農業用地的非農化，近20多年來，政府、民間資本、工商業資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農民集體土地所有者和土地非農利用者的直接交易，從而導致對國有土地和農村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業、城市和市民對農業、農村和農民新的資源攫取，這與工業反哺農業和城市支持農村的發展階段嚴重不相適應。據估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農村利益的侵蝕，使失地農民的基本權益受到嚴重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業資本大量低成本圈地，制造了農村、農業相對城市的凋敝局面，嚴重影響著工農、城鄉關系，甚至導致農民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農村社會保障體系缺失的條件下，農村土地所承載的社會保障功能的日益強化也成為了制約農地流轉的制度

作為一種特殊的生產要素，土地具備三重職能：首先，生產要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產職能。作為一種財產的土地，盡管不能像其他的生產性資產那樣在地理區位上可以隨便移動，其作用的發揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農村居民的情況下，盡管部分農村居民已經不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業、養老等社會保障。

經濟處于不同階段，農產經濟結構處于不同的狀況，將直接影響農民對土地不同職能的看重和依賴。當經濟處于食品供給嚴重不足的時期，土地經營就是農戶經濟的全部，這時土地是農戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當農戶經濟結構發生變化，其主要的生存依賴已經不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現出來。當農戶完全進入城市或者已經具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數的農戶經濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業化與城市化的發展給農民們帶來了大量的非農就業機會，一些農民的非農就業收入也已經超過務農的收入，甚至有些農民早已進城多年并已在城市擁有了穩定的收入和住所，但他們仍不愿放棄土地。大量的社會經濟調查也表明，在農民和進城農民工沒有納入國家統一的社會保障的條件下，絕大多數人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或將土地轉讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當前土地的集中、規模經營的發展和土地的非農流轉。

三、在農地流轉面臨一系列制度性約束的條件下，經濟主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農村土地使用權自發或隱性流轉的大量發生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現有制度之外的潛在收益，在利益的驅動下，主體會不斷推進制度由“起點模式”向“目標模式”的變遷，以達到將外部收益內部化的目的。在現行土地法律制度的禁錮下，農村集體建設用地使用權之所以頻繁地進入“黑市”進行自發或隱性流轉，是因為這種非正式流轉制度給流轉主體(包括轉出方與轉入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區，農民利用政策和法律空間，自建標準廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關法律限制，直接進行土地的非法出租或轉讓。這種通過“隱性市場”將農地轉變為非農建設用地的數量是巨大的、驚人的。隨著中國工業化和城市化的發展，產生了對于城市建設用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農村土地尤其是城鎮郊區的土地一旦轉化為城市建設用地，農村土地由農業用途轉變為非農用途將實現經濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農村建設用地大量自發流轉的驅動因素。同時，通過農地的流轉，實現土地的集中與規模經營，并借此調整農業產業結構，推進農業產業化經營，促進農產品生產基地化、專業化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農村土地加快流轉的重要動力。

與此同時，制度環境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉的限制，從絕對禁止流轉再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉，無不體現了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設用地流轉的環境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉制度的創新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進一步促進了集體土地流轉的制度創新。

四、適應當前土地流轉的實踐，加快推動農村土地使用權自由合法流轉的制度構建

雖然國家法律對農村集體土地使用權的流轉作出了種種的限制，但實際上大量的農村集體土地正以各種方式自發進入城市土地市場流轉，并獲取相應的利益。這種自發性的流轉造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規的約束，經常出現糾紛，也給集體經濟組織和用地單位帶來經濟損失和麻煩。既然隨著市場經濟的不斷發展，城市不斷擴張，對土地的需求導致農村土地的流轉已經成為客觀存在的事實，那么就應當根據土地流轉的實踐，調整現行法律和政策規定，把農村集體建設用地納入市場，使其朝著規范化、法制化的方向發展，建立統一的城鄉土地市場，推動農村建設用地使用權的流轉。

(一)對農村建設用地使用權流轉的相關法律法規進行修改或調整以適應當前農地流轉的現實

要有效地推進農村集體建設用地的流轉，必須突破和發展完善現行法律法規的相關規定，并制定相應的法律或行政法規。借鑒國內外相關經驗并結合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應在法律上明確規定集體土地所有權與國家土地所有權是兩個平等的民事權利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內容，這是對限制集體土地流轉的法律法規進行修訂的前提，第二，應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。只有這樣，集體建設用地使用權人才有權獨立處理自己的使用權來滿足其經營和消費需要，才可以在法定范圍內以轉讓、出租、抵押等方式流轉使用權，使權利動態化。第三，在總結各試點城市地方性法規的基礎上，應盡快制定全國性的法律法規烹――《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》，盡快解決集體建設用地在流轉中的無法可依問題。

(二)明晰農村土地產權并賦予農民完整的土地承包經營權，明確土地流轉的收益分配

產權明晰是農地制度的核心，占有、經營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創新的核心和主要方向。在從法律上完善農村土地產權制度、明確集體經濟組織土地所有權主體地位的基礎上，賦與農民完整的土地承包經營權，特別是賦予農民對于自己承包土地的處置權及相應的抵押權，允許農地承包經營權自由流轉和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變為國家和農民集體雙供給。集體建設用地使用權可以采取轉讓、出租、作價入股、合作或聯營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設用地使用權的土地使用人完成協議約定的條件后，在使用期內可以依法將余期土地使用權流轉。不論是首次流轉還是再流轉，都必須將流轉用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護集體土地所有者和廣大農民的合法權益，對集體建設用地使用權流轉中的土地收益分配問題作出明確規定，確定農村集體土地流轉的基準地價和最低保護價，規定集體建設用地使用權流轉價格不得低于最低保護價。同時明確集體經濟組織的所有權，土地流轉所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉的收益分配。集體土地流轉的收益可用于土地開發整理、公益事業、農民養老和就業保險、基礎教育、公共設施的修建等，具體的分配方案應由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農村社會保障體系

要對不適應當前土地流轉現實的土地征用制度進行改革。一要嚴格區分農用地轉用和土地征用。對征地項目嚴格管理，本著節約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調整征地補償標準。對于農民來說，土地不僅是生產資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補償標準時必須考慮到這一點。征地補償可以根據農用地分等定級成果，對被征用土地進行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補償的分配方式，應從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農民的養老、醫療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發放到農民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥專款，對被征地的農民進行職業技能培訓，使農民有一技之長后再進入社會。

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浙江省湖州市是浙江省和國土資源部存量集體建設用地流轉的試點地區之一。試點工作以解決鄉鎮企業土地資產處置為出發點,其間主要采取了以下做法:

1.鄉鎮企業改制的前提條件之一是企業擁有合法的土地使用權,不具備此條件的,須依法補辦用地手續,并取得土地使用證書。

2.鄉鎮企業改制進行資產評估時應包括土地資產的內容。

3.鄉鎮企業改制方式不同,辦理用地手續的規則也不同。(1)企業整體轉讓或部分不動產轉讓時土地使用權隨之轉讓的,由受讓者依法辦理土地征收、出讓手續,補交土地出讓金和造地專項基金等國家稅費。(2)集體土地所有者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給改制企業的,集體所有權性質不變,土地管理部門向出租方頒發《集體土地租賃許可證》,承租企業向出租方支付租金。(3)鄉(鎮)、村以土地使用權作價入股的,集體土地性質不變,鄉(鎮)、村每年收取紅利。(4)以劃撥方式取得國有土地使用權的鄉(鎮)、村集體企業改制時,由鄉(鎮)資產經營公司或村經濟合作社補辦出讓手續、補交出讓金后,可以轉讓、出租給改制企業,補交的出讓金要返回鄉鎮80%。

在處置轉制鄉鎮企業土地資產的基礎上,湖州市又將這一探索延伸到存量集體建設用地的流轉。1999年,在該市善璉鎮進行試點。保留集體土地所有權不變,允許集體土地在符合如下原則時進行流轉:(1)已經依法取得鎮、村集體非農建設用地使用權(即辦理過相關使用手續);(2)符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和相關流轉條件(一般村鎮規劃區內的流轉,原則上征為國有;規劃區外的,實行集體土地內部流轉);(3)流轉形式包括轉讓(含作價入股或出資)、出租、抵押;(4)土地收益分配,誰所有誰收益,土地管理部門按土地流轉收益金額收取5%的手續費。

隨后,湖州市又在此基礎上形成了集體建設用地流轉辦法。該辦法將流轉適用的范圍限定為工業園區和城市重大基礎設施建設用地,不適用于建城區和規劃區范圍的建設用地,也嚴禁利用集體建設用地從事商貿和房地產開發。用地者通過一次性轉讓和作價入股取得集體建設用地使用權。集體建設用地流轉所得收益全部納入鄉鎮專戶,鄉鎮提取15%用于鄉鎮基礎設施,剩余由土地所有者分到各戶。

安徽蕪湖:為流轉改革做政策和法律儲備

1999年11月24日,國土資源部批準蕪湖市為全國農民集體所有建設用地使用權流轉試點。

蕪湖市方案的主要內容歸納如下:

1、鄉(鎮)村辦企業、公共設施、公益事業、個體工商戶、私營或者聯戶辦企業以及農村村民建住宅等可使用集體建設用地。農民集體所有建設用地的取得可以不改變集體所有權性質,只需符合土地利用總體規劃、城鎮(集鎮)建設規劃和土地利用年度計劃。

2、集體建設用地由鄉鎮人民政府統一開發,采用招標、拍賣等市場方式提供土地使用權。

3、集鎮根據土地利用總體規劃、城鎮體系規劃及國民經濟和社會發展規劃編制建設規劃,并根據這一規劃向縣政府申報下一年度土地利用年度計劃建議,并報市人民政府土地行政主管部門。試點鄉鎮土地利用年度計劃由市人民政府實行計劃單列。

4、集鎮建設使用農村集體經濟組織所有土地,在涉及占用農用地時,須按規定辦理農用地轉用手續。

5、農民集體建設用地經批準可以采用轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等多種形式進行流轉;在流轉時,要征得土地所有者同意,并由土地所有者與使用者簽訂書面協議。

6、農民集體所有建設用地使用權流轉分首次流轉和再次流轉。如發生首次流轉,土地所有者和流轉雙方須持土地所有權和土地使用權證、同意流轉協議、土地流轉合同、地上建筑物證明等文件,向當地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,經批準后,方可領取農民集體所有建設用地使用權流轉許可證,辦理土地登記。如發生再次流轉,流轉雙方須持土地使用權證、前次流轉合同、本次流轉合同、地上建筑物證明等文件,向市、縣人民政府土地主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續。

7、農民集體所有建設用地的土地收益,要在土地所有權人與市、縣、鎮人民政府之間分配。農民集體所有建設用地使用權發生流轉時,土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉收益。首次流轉時,應當按照有關規定和流轉合同的約定,如期向市、縣人民政府繳納土地流轉收益。再次流轉的,則要參照國有土地增值稅征收標準繳納土地增值收益。

8、允許分屬不同農村集體經濟組織的農用地和建設用地進行置換,促進建設用地向小城鎮集中和土地整理。

在確立上述基本原則后,蕪湖市又制定了《農民集體所有建設用地使用權流轉實施細則》,對農民集體所有建設用地流轉進行了細化和延伸:

1、集鎮建設依法使用農民集體所有的土地,按農用地的土地使用權基準地價,對農用地的承包經營者和建設用地的土地使用者進行補償。

2、農民集體所有建設用地首次流轉的程序依次為:第一,土地所有者與流轉方簽訂同意流轉協議;第二,流轉雙方簽訂流轉合同;第三,土地所有者和流轉雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,并填寫《流轉申請表》;第四,市、縣土地行政主管部門對申請進行審核,填寫《流轉呈批表》報市、縣人民政府批準,頒發《流轉許可證》;第五,流轉雙方按合同約定支付轉讓費等有關費用及辦理土地登記。如發生再次流轉,流轉雙方直接向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續。

3、農民集體所有建設用地使用權流轉的土地可用于:居住用地(70年);商業、旅游、娛樂用地(40年);工業、教育、科技、文化、衛生、體育、綜合或者其他用地(50年)。

4、農民集體所有建設用地使用權流轉時,土地使用者向市、縣人民政府繳納的土地流轉收益,其標準分別有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。農民集體所有建設用地再次流轉產生的增值收益,在減除前次流轉所支付的金額、開發土地的成本費用、新建房及配套設施的成本費用后按一定比例進行分配。土地流轉收益和土地增值收益,在土地所有者、鎮、縣(區)、市之間按2∶5∶2∶1進行分配。

廣東:從基層創新走向地方立法

廣東省政府于2005年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設用地流轉辦法》,于該年10月1日在全省范圍內實施。

這部地方規章開宗明義,旨在規范集體建設用地使用權流轉,明確集體建設用地可用于:興辦各類工商企業,包括國有、集體、私營企業,個體工商戶,外資投資企業(包括合資、合作、外商獨資企業、“三來一補”企業),聯營企業等;興辦公共設施和公益事業;興建農村村民住宅。對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定,“集體建設用地使用權出讓,是指農民集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者,由土地使用者向農民集體土地所有者一次性支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股(出資)的,與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的,視同集體建設用地使用權出讓?！奔w建設用地使用權在出讓、出租時,由農民集體土地所有者與土地使用者簽訂集體建設用地使用權出讓、出租合同,農民集體土地所有者和土地使用者應當持該幅土地的相關權證,集體建設用地使用權出讓、出租或作價入股(出資)合同(包括其村民同意流轉的書面材料),向市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權證。集體建設用地使用權可以轉讓、轉租,且應簽訂書面合同。當事人雙方應當持集體土地使用權證和相關合同,到市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權證。

這部地方規章還提出允許集體建設用地使用權抵押。要求“集體建設用地使用權抵押應當簽訂抵押合同,并向市、縣人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記。農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,在申請辦理抵押登記時,應當提供其全體村民2/3以上成員同意抵押的書面材料。”另外,還規定了集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益的管理和使用方式,要求將其納入農村集體財產統一管理,其中50%以上存入銀行專戶,專款用于農民社會保障安排,不得挪作他用。

江蘇南京:流轉管理為施行抵押鋪路搭橋

2007年2月,江蘇省南京市國土資源局與中國人民銀行南京分行聯合下發《南京市集體建設用地使用權抵押操作辦法》,明確全市集體建設用地使用權可進行貸款抵押。

《辦法》明確,從今年2月起,依法登記并核發了集體土地使用證的集體建設用地使用權均可抵押貸款;集體建設用地使用權抵押自登記之日起生效,并受法律保護。

《辦法》規定,由抵押人和抵押權人就抵押事項簽訂書面合同,抵押當事人辦理完備案手續后應當向所在地土地管理部門申請集體建設用地使用權抵押登記。南京集體建設用地使用權抵押的創新在于擴大了抵押主體的范疇,即由鄉(鎮)、村企業擴大到所有使用集體土地的企業。同時,為了保護土地抵押權,規定“集體建設用地使用權被作為抵押物的,債務人不履行債務時,抵押權人有權依法處分抵押的集體建設用地使用權。因處分抵押財產而取得集體建設用地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權,應當辦理過戶登記。”

《辦法》中明確,農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,集體建設用地使用者與集體土地所有者的約定轉讓須經所有者同意的,以及集體建設用地使用者每年向集體土地所有者繳納土地使用費的,在申請辦理抵押登記時,應當提供本集體經濟組織的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料;無法提供上述材料的也可以提供集體所有者代表同意的意見。

2002年《南京市集體土地登記辦法》、2004年《南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》,為《南京市集體建設用地使用權抵押操作辦法》起了鋪路搭橋的作用。

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關鍵詞：城鄉一體化農村社會保障村社制度土地股份合作制

城鄉一體化是在生產力、城市化水平發展到一定階段，從而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化過程。是城鄉人口、技術、資本、資源等要素，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程；是統籌城鄉經濟發展，增加農民收入，深化農村改革，建設社會主義新農村的重要途徑；是全面建設小康社會、貫徹落實科學發展觀的必然選擇；是優化經濟結構，提高資源配置效率，提升綜合實力和競爭力的重要舉措。然而任何地區在城鄉一體化實踐過程中，都面臨農村社會保障和農村土地制度改革兩個瓶頸因素的制約，只有這兩個制約因素得以解決，其他諸如，城鄉規劃布局一體化、產業分工一體化、城鄉服務功能一體化、城鄉社會事業一體化、城鄉社會進步一體化等才能實現。

一、農村社會保障體系的建立

土地是農業最基本的生產資料和生產要素，是農業生產必需的物質條件和自然基礎，隨著我國工業化與城市化建設步伐的加快，農村土地被大量征用，土地資源越來越緊張。在我國農村，大部分農民沒有退休金，其養老保障由其所承包的土地承擔，所以就農民來說，土地具有承載功能、養育功能和資源功能，是農民就業保障、生活保障和傷病養老保障。如果土地被征用不僅意味著農民喪失了農業生產的基本資料，也喪失了能提供社會保障的基本財產。失地農民問題已經成為我國城市化過程中最為嚴重的社會問題之一。對于大量的失地農民來說，在土地被征用后，現行補償辦法主要是貨幣補償、招工補償、社會保障補償等。每種補償方式都各有特點，但也有各自的局限性。貨幣補償，只是一種生活指向性的安排而非就業指向性安排，而且現行的補償標準較低，集體經濟組織和農民之間的分配不盡合理，農民的利益往往會遭受損失；招工安排是計劃經濟的一種安置方式，不適應用工單位市場化改革的趨勢；只有社會保障方式才是保障失地農民利益的最好方式。

目前中國城市化水平達到45%，還有55%的人口生活在農村，即以中國現有13億人口計，尚有7.15億農村人口。近年來由于大批耕地流失，現在還剩下18億畝多一點的耕地。這樣算下來，農村人口的人均耕地面積大約為2.5畝。以平均每畝耕地一年帶來800元收入，2畝半耕地不過帶來人均年收入2000元左右，抵不上城市居民一個月到兩個月的收入。在小農經濟的自給自足條件下，耕種土地的收入可以解決農民的吃飯問題。但是，由于一家一戶的小農經濟的經營模式成本高、數量小從而導致其作為一個生產單位的競爭能力降低，難以實現高效農業和標準化農業，致使農產品的價格低廉且不穩定。雖然在農村每個人都可以分到一塊土地，但是農民種地之后的收入并不能滿足農民生產生活的基本需要。尤其是，當農民由于年老或者疾病喪失勞動能力之后，其所承包的土地不能滿足他們的最低生活保障，導致了城鄉之間生活上的巨大差距。所以只有啟動社會保障程序才能解決農民的后顧之憂，這是城鄉一體化進程的前提條件。

近年來，全國各地根據中央要求和國務院安排全面啟動了社會保障工作。學術界對建立農民社會保障制度爭議頗多。關于如何剝離土地對農民的社會保障功能是一個老問題，已經有許多理論和政策建議。有些學者認為通過城市化建立農民社會保障制度。這個思路合乎邏輯，但是國家現行建立的對城市人口提供社會保障的賬戶，有的地方能持平，有的地方連現收現付都做不到。這樣連繼續維持都有一定的困難，又怎么能夠為7億多農民提供社會保障？客觀上指望讓政府來給7億多農民提供保障也是不可能的。因為農業產值只有大約15%，農業人口卻是55%。以百分之十幾的產值作為財稅基礎，提供55%人口的公共品需求，那是絕對做不到的。

建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基礎。在實行大包干的時候，國家行使“退出權”的具體方式，是將土地所有權交與村社，同時放棄對農業的支持和對農村公共品的開支，村社是所有權主體和公共品的提供者。村社是財產主體，直接對政府負責，為農民提供社會保障。具體的改革辦法可采納國土資源部現行的試點經驗。一是允許村社土地以作股的方式參與基礎設施建設，把各種基礎設施項目產生的有長期保證的收益，以股息方式返回村社作為專門的社保資金。二是允許村社土地以租賃方式參與工商業開發，把回收的租金用于建立農民的社保。如果國家需要征地就不應該是對農民征，而是對村社征。村社把所征土地得到的資金用于專門建立村內合作型社?；?。如果在征地制度改革中仍然維持國家壟斷一級市場的特征，那就應該把征收和買價之間的差價，交由國家建立“無地農民社?；稹?。基金上市或投資產生的收益，專門用于無地農民的社保開支，如果有盈余可以再建立醫療設施。否則農村社保問題無法解決，土地的保障功能問題也只能長期延續。

二、農村現行土地制度

自上世紀80年代初開始實行的農村聯產承包責任制，在過去的20多年中，為解放生產力，推動農村乃至全社會發展，起到了積極作用。但是，這項制度延續至今，其進步意義逐漸弱化，阻礙作用卻日益凸顯。傳統的小農觀念、小農機制、小農模式，已嚴重阻礙了農業生產率的提高。一是小農觀念阻礙了農業技術的應用。二是農業生產時常面臨自然災害和市場競爭的雙重風險，抵御如此巨大的風險，對一家一戶來說是很不現實的。三是在農業產業化大生產進程中，以土地小塊分割占有為特征的小農機制制約著土地潛力的進一步發揮。

從長期來看，我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。建立中國現代農村土地制度，探索和尋找土地集體所有制適應市場經濟要求的實現形式，必須盡快把農村土地制度改革從經營體制層面的改革推進到產權層面的改革。土地股份合作制就是將股份合作制引入農村土地經營體制而形成的一種新型的產權結構和運行機制。

農村土地實行股份合作是近年來農民在實踐中創造的一個新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式。一是將村社集體土地與村社集體經營性資產一起折股量化，明確每個農民的股份，經營收益按股分紅。它的主要特點是，在村社集體經營性資產折股量化的基礎上，將農戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經營權股。有的按當地確定的不同類型土地的標準參考價格作為依據，有的是經評估確定土地價值，然后折價作股。土地承包經營權股按農業人口無償配給，土地股份不能抵押、買賣，經董事會同意可以在本村社范圍內轉讓。股東按其所占有的土地承包經營權股和資產股的總股數參與收益分配，實行一人一票制。二是將農戶土地承包經營權股權化。它的主要特點是，將原村社集體經濟組織發包給農戶的承包地經營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統一規劃、開發和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業簽定合同或進行租賃。三是農戶以土地承包經營權參股。它的主要特點是農戶以承包地折價參股。

農村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有土地資產的股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租賃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現土地股份制與土地經營租賃制的結合。土地量化為股權，均等分給農民，這樣，農民成了土地的所有者；集體經濟組織變成了經營者。所有權主體和經營權主體互相換位。過去集體所有、農戶經營的雙層體制被改良更新為農戶所有、集體經濟組織經營的新雙層體制。農民憑集體成員身份分享股權這一制度安排，使土地的社會保障功能與其生產要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產來經營，適應了農村市場經濟的發展要求，也是農村土地市場得以發育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度，具有產權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現形式。股份制改造后的土地集體所有制，顯著不同于目前的土地集體所有制。因為農民的集體成員權益或者農民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現，集體的每一個成員都在價值形態上對集體土地享有可以辯認和流轉的份額。股份制改造后的土地集體所有制，實現了集體土地的社會保障功能與生產要素功能的分離。在此基礎之上，我們可以以效率為原則，創設物權性質的農村土地使用權，這有利于土地流動和農業適度規模經營的發展。

三、現代土地制度的建立

如何推動農村土地產權股份制改革，在我國農村建立現代土地制度，必須堅持因地制宜、一切從實際出發的方針。建立現代土地制度要有一個歷史過程，我們要堅持循序漸進的原則，尊重民心民意，尊重群眾的創造，不斷深化配套完善農村的制度。

1、明晰土地產權關系，明確土地產權主體。以法律為依據，將“集體”界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好適應以競爭為基礎的市場經濟環境。

2、應當慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在村社集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本生活。在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，去世的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。

3、促使土地產權的價格化，建立現有農業土地產權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位，符合土地市場發展的趨勢。因此，實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化。通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。

4、在農村中通過股權主體投資成立農業股份制公司，確定土地資源增值的經營主體。明晰土地產權股份、確定產權價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經營以及規模經營兩種類型。這樣在不宜規模經營的地區可以維持小農經濟滿足落后地區的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面影響；又可以在適宜規模經營的地方通過土地產權的合理轉讓建立農業股份制公司，吸引工商業資金投入農業，促進農業與現代化市場經濟接軌。允許承包權長期不變并自由轉讓后，外來資本就會進入農村土地市場，從農民手中購買或租賃承包經營權，集中土地進行規?；a，實現農業集約化經營，進行高效化、標準化運作。

5、保護農村耕地，限制農業用地的用途，保證農業的持續、穩定、健康發展。股權化以后的農村農業用地原則上應以農業生產、開發為主。農地轉為非農用地的，必須由國務院統一規劃、批準，以確保農村土地合理、合法地使用。國家應不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產開發商進入農村圈地，建立對地方各級政府的監督體制，確保地方政府嚴格、有效執行國家的措施。將農業股份制公司的組織形式引入我國土地產權制度的改革中，為我國的土地制度改革提供了新的設想，不僅可以建立新型的農村生產模式，發展農村第三產業，提供大量的工作崗位，解決農村剩余勞動力的出路問題，還可以實現農業規模化建設，引入農業高新技術，提高農村土地的利用效率。

【參考文獻】

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最近，筆者對西部地區一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據調查，被征地農民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮居民收入相比，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前居民人均生活消費支出，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區農民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農民進入社保，按失地農民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。據報道，浙江省農村土地征用補償采用一次性現金補償的額度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區補償標準要高于西部地區，加上東部地區市場經濟相對發達，東部地區失地農民重新就業的渠道相對較多，而西部地區失地農民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調村民集體資產的行為不滿。西部地區一些城市從2000年開始，統一征地時不再留部分土地給農民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業安置或退養安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規定對農村集體經濟組織的土地被依法全部征用、農業人口全部安置的，原農村集體經濟組織的財產由上一級組織或鄉（鎮）人民政府負責處理。部分農民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農民希望能分享這些增值收益。加上有些農民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。據調查，2002年，西部地區某省的農民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，已影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。

二、征地補償理論和制度設計上的缺陷

有關專家認為，造成農民失地失業的真正原因不是城市化進程，而是現行的征地制度。

由于我國現行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）規定不完備，導致征地權運用的不規范?！稇椃ā访魑囊幎?，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

（二）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標準的測算不夠合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

（四）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

三、著力構建失地農民權益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮經濟和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織保留部分財產。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。五是加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。

（二）建立醫療、養老社會保障機制。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接?，F實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。

建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。

（三）建立培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓體系；其次是各級財政應撥出?？睿⑥r民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

（四）建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

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一、三種基本流轉模式

1、規劃區內外同等對待，實行“轉權讓利”的模式?！稗D權讓利”是指在集體非農建設用地流轉時，將集體非農建設用地的所有權轉為國有，并補辦國有土地出讓或租賃手續，收取的土地收益大部分返還集體經濟組織。這里的“轉權”是指通過征地，將集體土地所有權變為國家土地所有權，然后統一出讓。這里的“讓利”是指對集體非農建設用地轉權的同時，依據“誰投資，誰受益”和公平分配的原則，將地租收益按一定的比例讓于原土地所有者或使用者、鄉鎮基礎設施投資者。浙江寧波市、溫州市、山東威海市、江蘇常州市等均采取這種模式。

“轉權讓利”是一種間接入市模式，其核心內容是“同種產權，同一市場”。無論是規劃區內還是規劃區外集體非農建設用地的流轉，都要求不再保留集體土地所有權，而是通過征收將需要流轉的集體土地統一轉為國有土地后再進入市場。該模式強調國家作為土地使用權的出讓主體地位，嚴禁集體非農建設用地不經過征收環節直接進入土地市場，以保證政府對土地出讓市場的高度控制。即對集體非農建設用地實施“統一征用、統一開發、統一出讓、統一規劃、統一管理”。但在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮實踐中，形成了“準國有化模式”的特殊情況。該模式下，當地政府首先對城市建成區內的土地按國家征收方式向集體和農民進行了補償，并按國有土地進行管理，但大部分土地所有權仍為集體所有。其流轉也納入了城鎮國有土地流轉市場，集體已不能自行決定其土地使用權是否流轉、怎樣流轉，而必須在土地局的統一安排下進行，流轉收益主要由當地政府所得。

2、規劃區內外同等對待，實行“保權讓利”的模式?！氨嘧尷笔侵冈诒３旨w非農建設用地所有權不變的前提下，仿照國有土地有償使用管理的方式，將集體非農建設用地按一定年限通過轉讓、出租、入股、聯營等方式直接流轉，土地收益大部分留給集體經濟組織的模式。上海嘉定、江蘇無錫等均采用這種模式。

“保權讓利”是一種直接入市模式，其核心內容是實行國有和集體土地“兩種產權、同一市場，統一管理”。所謂“兩種產權”，是指城市規劃區內，兩種土地所有權同時并存，并對其一視同仁，即同質同價，優質優價，劣質低價。所謂“同一市場”，是指國有土地使用權和集體非農建設用地使用權在同一市場上流轉。所謂“統一管理”，是指政府把兩種建設用地使用權流轉納入一體化管理之中。采用“保權讓利”模式，無論集體非農建設用地位于規劃區內還是規劃區外，無論土地使用者的性質如何，無論是利用存量建設用地還是利用增量建設用地，均可以按照一定程序，在保留集體土地所有權不變的情況下使用符合規劃范圍內的集體非農建設用地。

3、規劃區內外分別對待的模式。該模式對規劃區內和規劃區外采取了不同的管理辦法。對于城市規劃區、建制鎮規劃區范圍內的集體非農建設用地，采用“轉權讓利”的方式；對于規劃區外的集體非農建設用地，采用“保權讓利”的方式。浙江省杭州市、湖州市等地區采用這種模式。

二、基本模式比較分析

1、從與現行法律的銜接看?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；《城市房地產管理法》第九條規定：“在城市規劃區范圍內的集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償轉讓?！焙茱@然，“轉權讓利”的模式能夠和現行法律相協調，有堅實的法律基礎。而“保權讓利”的模式和現行土地法律制度沖突，很難保護流轉關系各主體的合法權益。

2、從土地產權的實現看。如果采用“轉權讓利”的模式，集體非農建設用地只能“先國有后出讓”。那么?熏集體土地所有權的獨立性和兩種土地所有權的平等性就無法體現，最終導致集體土地所有權的處分權能“弱化”、甚至喪失。同樣，集體非農建設用地使用權人也不能同國有土地使用權人一樣，通過獨立處分自己的權利滿足其經營和消費需要，以體現土地使用權的用益物權屬性。而“保權讓利”的模式明確了作為土地所有者的農民集體享有土地交易的主體地位，通過所有權和使用權的分離，讓集體非農建設用地使用權按照市場規律合理流轉，能很好的體現集體非農建設用地使用權的用益物權特性，保證集體土地所有權真正實現。

3、從與市場經濟的關系看。由于土地產權具有商品屬性，因此，土地產權的配置應該市場化，市場化要求土地產權可以“借助于商品的各小部分的所有權證書，商品能夠一部分一部分地投入流通?！?，在保留集體土地所有權不變的情況下，允許集體建設用地使用權直接進入市是市場經濟發展的必然結果?？梢?，“轉權讓利”的模式符合市場經濟發展規律。而“轉權讓利”的模式與土地資源的資產屬性和市場規則不符合，不能發揮市場配置資源的優勢，土地流轉必將受到限制。

4、從與城市化進程的關系看。根據國際城市化進程的歷史經驗，當城市化水平達到30％時，城市化進程將呈現加速之勢，而我國目前城市化水平正處在30％這一加速點，這表明我國在未來若干年城市化進程將大大加快。城市化主要包括兩個內容。一是農村人口轉化為城市人口；二是農村土地轉化為城市土地。因此，城市化的發展和農村生產關系的變化，要求農村土地逐步城市（國有）化，許多農村集體土地變為城市國有土地是必然的。因此，“轉權讓利”的模式符合城市化發展的要求。但“保權讓利”的模式在利益分配和管理機制上更加靈活，讓農民充分享受到了工業化、城市化的成果，降低了在城市化過程中一次性土地使用成本，緩解了政府在城市化過程中必須“先征后用”的資金壓力，最終可以推進城市化進程。

5、從政府管理的角度看。山東省威海、廣東省深圳、江蘇省昆山等市的實踐證明，通過轉權讓利，有利于政府對土地一級市場的壟斷和宏觀調控，并保證國有土地的純潔性；有利于落實我國土地的基本國策；有利于處理土地的依法管理與為經濟建設服務的關系，促進經濟的發展等。而采用“保權讓利”的模式，打破了國家對土地一級市場的壟斷，必然對國有土地市場有較大的沖擊，可能影響國有土地資產保值增值目標的實現。并且增加了國家土地計劃、規劃的難度，不利于政府對土地的管理。

6、從可操作性上看?！稗D權讓利”的模式要求在流轉之前先通過征地程序改變土地的所有權性質，而征地計劃必須以規劃為前提，但現實中，國家征用土地與土地規劃很難同步進行。同時，如果每小宗土地都轉為國有，必然造成農村集體土地中夾雜著一批零星的國有土地。由于國有土地和集體土地承載的社會功能不同，法律對其規制的思路有差異，這樣會給土地管理帶來困難。另外，征地是動用國家強制力對集體土地所有權處分，這一操作容易積累農民個人、集體、國家之間的矛盾，加上征地環節多，程序復雜，法律要求嚴格，采用此模式必然成本較高，難度較大。而“保權讓利”的模式下土地所有權不轉移，不需要經過征地復雜、嚴格的程序，能方便流轉主體進行交易。因此，可以加快土地流轉的頻率，實現城市建設用地的集約化利用，提高工作效率。

7、從規劃區內外分別對待的模式看。規劃區內外分別對待的模式，吸收了“轉權讓利”模式和“保權讓利”模式的不同優點。一方面著眼于全局考慮問題，既考慮了我國城市化進程中土地利用規劃，又考慮了農村特殊的經濟關系，比“轉權讓利”的模式有優越性。另一方面該模式在和現行法律制度的銜接、避免對國有土地市場的沖擊以及實現國有土地資產保值增值的目標上，比“保權讓利”模式效果更好。但該模式實際上在建成區內還是強調一種產權，即強調在建設規劃區內保持國有土地的壟斷性，所以存在“轉權讓利”同樣的弊病。

三、啟示

1、目前流轉模式呈現多元化特點。通過上述城市化過程中流轉模式的對比分析，可以看出，我國農村集體非農建設用地的流轉，是在實踐中尋求“買賣之道”。而在創新的過程中，除了源自民間的自發改革之外，地方政府的松動也起了重要的推動作用。試點城市在探索的基礎上，形成的“轉權讓利”、“保權讓利”和規劃區內外分別對待的三種基本模式，利弊共存（表1），在現實中發揮著各自的作用。

2、創新集體非農建設用地流轉模式勢在必行。之所以各地在政府的推動下探索出多種流轉模式，是因為傳統的供給模式已不適應城市化的發展需要，目前無序流轉中出現的問題靠現有法律“堵”，靠行政壓制，不僅成本較高，且收效不大。解決的根本途徑在于：遵循農村非農建設用地流轉的經濟本質規律，從法律上承認其合法地位并加以規范，使其由“幕后”走向“前臺”。因此，通過創新模式，建立和健全農村集體非農建設用地流轉制度，構建完善、高效、統一的城鄉土地大市場，讓集體、個人、法人、國家四者都可以進入，并自由參與競爭，既可以優化土地配置，又能促進城鎮健康發展。

3、農村集體非農建設用地流轉應采取“保權讓利”的模式。確立模式的核心問題是處理好“權”和“利”兩個問題。

首先，“權”的定位和確定是確立模式的前提。集體非農建設用地流轉的基礎是基于土地產權，加之集體非農建設用地的流轉是土地使用權的流轉，而不是土地所有權的流轉，所以我們應該采用“保權”而不是“轉權”的做法。通過“保權”，既能發揮市場的作用有效配置農村土地資源，又能實現集體非農建設用地使用權、農用地使用權和國有土地使用權三種土地使用權內在的統一，體現出三種土地使用權共同的用益物權特性。

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為深化農村土地制度改革，扎實做好集體經營性建設用地使用權入市試點工作，加快建立城鄉統一的建設用地市場，支持“三鄉工程”建設，促進鄉村振興戰略實施，實現土地資源優化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，積極推進農村集體經營性建設用地入市有關工作。

（一）堅持規劃先行。圍繞城市規劃未完全覆蓋集體經營性建設用地等問題，發揮土地利用總體規劃和城鄉規劃的先導作用，強化與“十四五”等規劃的“多規合一＂，實現土地資源合理配置，提高集體經營性建設用地價值，促進全縣空間布局優化、產業結構升級和人口調整，推進城鄉協調發展。

（二）堅持農民主體。圍繞賦予農民更多財產權利的總要求，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權，集體經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體經濟組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。

（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農村集體產權交易平臺，建立城鄉統一的建設用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環節，采用“招標、拍賣、掛牌”等方式進行，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（四）堅持審慎穩妥。依據新土地管理法相關規定，在借鑒外地集體經營性建設用地試點地區成功經驗的基礎上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經驗后逐步在全縣推廣施行。

二、目標任務

（一）盤活集體建設用地。對依法登記、符合國土空間規劃（土地利用總體規劃和城鄉規劃）、具備開發建設所需要的基礎設施等條件的農村集體經營性建設用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設用地供需矛盾，為實施集體經營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。

（二）強化集體產權管理。入市后的農村集體建設用地納入與國有建設用地統一的監管平臺進行監管，由縣不動產登記交易中心統一登記發證。履行與國有建設用地同等義務，按規定承擔相應的基礎設施建設費用、繳納相關稅費并辦理不動產登記手續。在使用年限內，參照國有建設用地使用權享有轉讓、出租、抵押權能。

（三）建立健全交易規則。入市的集體建設用地納入年度供地計劃管理，全部進入江蘇省土地交易平臺或農村集體產權交易平臺交易。除所有權主體不同外，集體建設用地交易過程與規則嚴格參照國有建設用地執行。

（四）不斷完善分配機制。按照保護農民利益、支持集體經濟、促進農村發展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮（街道）通過合理使用分成調節金，有效增加集體經濟組織收入，讓相關村集體通過股份分紅等實現可持續的二次分配收入。

三、試點條件

當前我縣已具備開展農村集體經營性建設用地入市試點條 件，具體為：

（一） 基礎配套工作扎實

當前，我縣農村集體土地確權登記發證工作穩步開展，工作 進展成效顯著，集體建設用地基準地價制定工作已完成。

（二） 集體經營性建設用地存量大，入市需求明顯

農村集體經營性建設用地面廣量大，入市需求明顯。經濟社 會發展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設用 地在推動項目落地過程中優化布局、提高效益具有極高共識。

（三） 鄉村振興穩步推進

圍繞綠色發展、特色發展，建設美麗鄉村，強化資金投入， 加快傳統農業向現代農業轉變，推進鄉村振興戰略的實施，我縣集中優勢力量強化規劃編制，堅持“多規合一”優化鄉村布局， 鄉村振興的推進給農村集體經營性建設用地入市提供了契機。

四、交易程序

農村集體經營性建設用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應采用招標、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進行：

（一）前期準備。農村集體經營性建設用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經批準的規劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發強度配套設施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據規劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內容。

農村集體經營性建設用地入市起始地價須經有資質的評估機構評估，方案應經集體經濟組織民主討論通過。

（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮政府（街道辦事處）審核后，送縣農業農村、自然資源和規劃部門進行審查，報縣政府批準同意后，縣自然資源和規劃部門發放《漣水縣集體經營性建設用地入市核準書》。

（四）入市交易?？h自然資源和規劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進行交易。竟得人（中標人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經營性建設用地入市專項賬戶。

（五）簽訂合同。農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規劃部門與競得人（中標人）簽訂《農村集體經營性建設用地成交確認書》。簽訂成交確認書后，農村集體經營性建設用地使用權交易雙方應簽訂《農村集體經營性建設用地使用權出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農村集體經營性建設用地土地使用權人在規定期限內繳納土地價款及相關稅費。

（六）申請規劃許可。在建設用地使用權受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規劃局申請領取建設用地規劃許可證， 辦理開發建設需要的其他事項。

（六）登記發證。集體經營性建設用地使用權入市交易完成后，辦理不動產登記；有地上建筑物的，同時申請登記。

五、實施步驟

（一）開展基礎調查(2020年10月）。以第三次國土調查結果為依據，對縣域內農村集體經營性建設用地進行分類匯總，并實行動態管理，對所涉及宗地產權進行明晰，鞏固確權頒證成果。同時，深入了解各鎮（街道）農村集體經營性建設用地入市意愿，為科學決策、推進試點打下基礎。

（二）編制村莊規劃(2021年2月底）。基于農村集體經營性建設用地現狀和土地利用總體規劃，堅持“多規合一＂，綜合考慮試點地區農村集體經營性建設用地總體布局，對于入市意愿較強、條件成熟的鎮村，啟動農村集體經營性建設用地控制性詳細規劃編制工作，為城鄉融合發展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調查研究的基礎上，結合漣水縣實際，研究制定集體經營性建設用地入市管理辦法、操作細則、規范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關規定研究制定集體經營性建設用地入市土地收益調節金征收辦法和收益分配指導意見等規范性文件。

（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮、紅窯鎮篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規劃部門根據相關規定，指導其制定具體地塊供地方案，經依法批準后按法定程序公開交易。

（五）總結完善推廣(2021年4月30日前）。在總結試點經驗的基礎上，修訂完善我縣集體經營性建設用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內推廣集體經營性建設用地入市工作。

六、職責分工

縣自然資源和規劃局負責全縣農村集體經營性建設用地入市試點管理、監督和指導工作。在試點的基礎上會同縣其他相關部門制定全縣農村集體經營性建設用地入市實施辦法、操作細則；指導試點鎮（街道）招標拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結果確認；制定全縣農村集體經營性建設用地使用權網上交易規則，建立城鄉統一的建設用地交易平臺。

縣財政局負責集體經營性建設用地成交價款專賬核算，會同相關部門制定全縣集體經營性建設用地增值收益調節金征收及使用辦法，指導試點鎮（街道）用好土地增值收益及調節金。

縣農業農村局負責農村集體經營性建設用地入市集體決策、收益使用監督檢查。指導農村集體經濟組織規范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強集體資產管理。

其他相關部門根據各自職能，共同參與做好集體建設用地入市的監督、管理、服務和配套政策的制定工作。

 

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【關鍵詞】農村土地糾紛；新農村建設

中圖分類號：S-9

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2013）03-019-01

一、經濟原因

社會經濟的發展，土地增值效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的直接原因。

1 在工業化、鎮化加快的情況下，占地過多過快，征地補償仍然是城鄉二元化的，這不僅加劇了城鄉收入差距，而且造成了農民心理不平衡，導致農民與政府、與開發商之間的矛盾?，F行征地辦法，基本都是給予失地農民一次性補償。集體土地被征收以后，往往能為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地一方所獲得的補償相對較少。集體和農民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補償標準提高幅度遠跟不上上漲幅度。依照我國現行《中華人民共和國土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費，由三部分組成：一是土地補償費，標準為該耕地征用前三年平均產值的6-10倍；二是安置補助費，為該耕地年產值的4-6倍；三是被征用土地上附著物和青苗補償費以及當地政府以國有土地有償使用收入所做的補貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產的30倍。但因農地產值相對不高，導致補償費用偏低，按照法定標準計算出來的補償費有限，抗風險能力差，難以解決失地農民的長遠生計，而且相鄰地塊的征地補償往往因用途不同而相差很大。宅基地的補償則沒有明確的統一標準，在實踐中，有些地方按著附著物補償，而有些地方則單獨補償。

2 土地既是農民的生活資料，也是生產資料，如果土地不被征收，農民可以自己耕種，還可以得到國家補貼，取得不錯的收入。而土地被征收，征地補償費用僅考慮被征收的土地原用途和原價值，不考慮土地本身的價值、增值價值及預期收益，補償標準過低，計算依據不合理。

3 政府征用土地時，土地補償費集體占了大多數補償款，由集體統一支配。而政府對集體如何使用土地補償款缺乏細化，缺乏可操作性的規章制度，致使鄉、村層層克扣現象比較普遍，再加上缺乏嚴格的財務監管監督機制，補償款發放存在漏洞。

二、政策及法律法規，現行有關土地方面的政策及法律制度設計缺失，是土地糾紛產生的根本原因

（一）政策調整

農業政策的調整，是導致農民收益的變化的根本原因。改革開放后農村實行了，農民承包土地30年、50年不變的政策已深入人心，但在政策執行過程中各級政府提高征收各種稅費標準，加上物價上漲等因素，農民種地無利可圖，打擊了農民生產的積極性。國家適時進行了政策調整：讓農民重新看到了種地的益處；免征各種稅費，提高農民生產積極性，對種地農民實行政府補貼，提高種地農民待遇。加上糧食價格的提高，外出務工農民即使不出家門，土地也會給自己帶來比較滿意的收入。

（二）法律、法規頻繁修訂

法律和政策的契合不協調是糾紛產生的法制性根源。自實施到現在，國家有關農村土地承包問題的政策、條例、法律法規不斷出臺，如《中華人民共和國土地管理法》、《農業法》、《民法》、《土地承包法》等，有關的政策條例不勝枚舉。由于國家整體處于社會轉型、經濟轉軌過程中，使得已有的法律、法規很難適應現實的變化，經常被補充和修訂。如《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都有新增添的內容。法律、政策的靈活性和多變性與土地變動滯后性和緩慢的過程產生矛盾。針對這種情況，即便是專門從事土地問題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義。

三、社會保障缺失

“地不要人”是不少地方的征地補償方式。被征地農民一次性拿到補償款，如同國有企業職工買斷工齡一樣，實質上都是失業，但是工人享受社會保障，被征地的農民卻沒有。在城市化進程中，出現大批種田無地、上班無崗、社保無份的“三無”農民，他們失去了生存、就業、養老的根本保障，沒有辦法融入城市，也沒有生活的最低保障，從而引發社會問題。

四、征地理由不充分

政府在對農村集體土地進行征收時，利用“公共利益”一詞的模糊性，隨意將征地原因解釋為“公共利益”。沒有及時向農民宣傳好相關的法律法規，不能將補償標準及辦法及時公開的向被征地農民展示。按照現行法規，土地使用權歸農民，而產權屬于村集體，在征收及補償的程序上不完善，農民缺乏有效的參與。在“雙主體”制度下，強勢“集體”往往會導致失地農民“被代表”。