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關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據國民經濟發展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節，各類用地主體根據市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。

二、現行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現象，影響社會穩定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發企業、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據現行法律的規定，各級政府是土地一級市場的開發主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規，特別是完善《土地管理法》中不適應現代市場經濟發展的方式。要建立統一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規來規制和協調好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據現行《土地管理法》第47條規定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協商來決定補償標準；如協商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當地市場價格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償的基本原則，規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據《物權法》中相關規定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規定，建立統一的城鄉土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當的干預是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力。“實現公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規劃制度，根據市場需求建立規劃機制，來保障規劃機制的科學、有效實施，充分發揮規劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開。現行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規定，致使立法的預期目的難以實現，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性。《土地管理法》修訂時理應增加耕地保護制度法律責任的規定。《土地管理法（草案）》對此已有改觀，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規體系的健全。法律規范與政府干預相互協調，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。下一個五年規劃推進中，城鎮化規模不斷擴張，土地利用數量不斷攀升，進一步推動市場穩定有序的發展具有巨大的現實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

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關鍵詞：土地征收；補償制度；補償范圍；平等原則

中圖分類號：D922.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）011-000-02

一、我國土地征收補償現狀

按《土地管理法》有關規定，在征地補償過程中，全國各地方政府應根據當地實際情況，制定具體方案確定土地補償費、青苗補償費、安置補償費等。但全國各地經濟發展水平差異較大，若按此項規定，補償制度會因缺乏統一的標準，導致各地補償情況差別較大，存在較大的隨意性與不確定性。并且，在征地補償費用發放的過程中，存在程序復雜、補償主體不明等情況，容易造成補償費用流向問題。

二、土地征收補償的現行標準

根據《土地管理法》第47條的規定，征收土地的，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對《土地管理法》第47條規定的征收補償標準進行了糾偏。它規定：“土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。”它規定：“縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長遠生計有保障”，并提出了包括社會保障和補償方式在內的各項落實措施[1]。

事實上，土地的原有用途產值既不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價值，也不能反映土地在城鎮化進程中因“近鄰效應”而產生的價值，更不能體現不可量算的環境和文化價值，按被征地前三年平均年產值的30倍補償只相當于補償土地原有用途30年的產值。現在全國各地，補償標準最高的是杭州，征地價格一畝地按每年一千元的產值計算，也就十來萬，為原有土地價格的 100倍也不止，但也只相當于100年的原有用途產值。這種補償對農民來說是不相稱的，因為對農民來說土地是世代賴以生存的基礎，土地是永久性的。

三、我國土地征收補償制度的缺陷

（一） 征地補償標準制定方式不合理

一方面，現行的《土地管理法》中沒有明確規定補償標準，只是對補償的最高與最低標準進行了限制規定，這樣地方政府結合實際制定補償標準時就有較大的主觀性，為了減輕財政壓力，一些地方政府會壓低補償標準，導致權益主體所得到的補償較低。另一方面，目前，我國對征地補償采用的是“產值倍數法”，這一方法受時間、地域等不定因素影響太大，不具有合理性，引起了眾多爭議。年產值的決定是根據所處地區的農業生產自然條件來定的，不能反映被征地的區位因素，這種補償方法偏離了土地市場價格，所以爭議較大。

（二）土地征收補償范圍過窄

目前，世界各國都制定了相應的征地補償制度，都有關于權益主體方面的補償條款，但就其補償范圍而言，我國較其他各國相比存在很大差異。我國現行的《土地管理法》只是對征地的相關補償進行了籠統規定，沒有給出具體的、統一的標準，對補償范圍沒有進行細化，涉及到與土地直接相關的一部分損失補償，但是不包括其他間接損失補償，如遷移補償、工事補償等。這在發達國家都涉及到了，既有與土地本身價值直接相關的補償還包括由此產生的一系列附帶損失的補償。而我國的征地補償規定較為狹隘，難以滿足相關權利人利益的補償。

（三） 補償權益主體不明晰

從理論上說，補償權益主體本應為“集體土地所有權人”，但征地補償制度對 “集體”這個概念沒有進行明確定位，因此補償實際中出現的所有權主體具有較大的可替代性，若真正的補償權益主體無法確定，征地補償費用可能會被冒用、截留等。根據相關部門的統計顯示，土地補償費如果土地出讓成本價為百分之百，農民只能得百分之五到百分之十，村集體經濟組織得百分之二十五到三十，縣、鄉（鎮） 各級地方政府所得為百分之六十到七十，由此來看，征地權益主體只得到一小部分，極大地侵害了權益主體的利益。

（四） 補償安置途徑單一

《土地管理法》中規定土地補償安置主要采取一次性貨幣補償方式為主，其他補償方式為輔。大多數失地人所獲得的一次性補償金不足以購買原來同等價值的房屋，只夠保障其一段時間內生活，最終導致的結果是失地人生活標準大幅下降。筆者認為一次性貨幣補償只考慮了實際操作的簡易性，卻沒有考慮到是否能真正保障被征地人今后現實生活的需要。

四、政策建議

前文可見，我國現行的土地征收補償制度仍存在著許多問題，為了能更充分保障失地人的相關權益，發揚國家以人為本的治國理念，應當對征地補償制度加以完善。

（一） 擴大征地補償范圍

在這個問題上，我國可以打破以往的籠統分類體制，采用歸類細分補償事項的思路，將土地補償費大體分為三大類：第一類為與土地直接相關的，如土地補償費、青苗補償費、地面附著物補償費等；第二類為與失地人直接開銷相關的，如失地人的搬遷費用、經營損失費、確認和產權變更登記的花費，及對其他相關財產的不良影響費用等；第三類為特殊補償，在補償的具體過程中，應充分考慮到被征地人的再就業風險、情感損失等，增加精神補償。

（二） 結合法律明晰權益主體

在我國《土地管理法》中沒有對“集體”的范圍給出實質性的定位，因此，在我國的《土地管理法》中可以規定為：“集體土地所有權人只能是在相當時期內長期屬于農村集體經濟組織內的成員，即農民以及與土地有直接長期勞作關系的主體（ 如土地承包經營者） ”。根據規定，哪些不參與任何勞作的主體如外出務工人員、流動人口等，都不能看作是集體經濟組織的成員。尤其要注意的是，征地補償制度應注重被補償主體與土地的直接關系，只有直接的關系才能使被補償主體免于受到土地征收帶來的侵害，還能有效避免各級地方政府在征地補償款中的貪污、截留行為。

（三） 改進征地補償標準

對于改進征地補償標準，應充分考慮各方面綜合因素，筆者認為主要包括以下幾點：首先，應當考慮土地被征收以后，失地農民的所有損失；其次應注意土地價值的市場性與時效性，相關規定中不能只按照土地的原用途價值進行補償，要按照被征收后的用途計算土地市場價值，以此為基礎制定補償標準；再次要考慮農民失去土地后基本的生活保障，也就是說要對失地農民進行基本生活安置補償，確保農民生活水平在失地前后不會相差太大。具體的補償標準應當以當地土地的市場價格為評估依據，在土地市場價格的基礎上充分考慮土地對現實生活影響的程度。

（四）加強補償制度人性化

首先，地方政府應對失地人的實際損失進行補償；其次，可以引入被征地價值評估程序，由具有法定資質的評估機構對失地人的實際損失進行評估；最后，我國在征地補償方式上，則采取住房安置補償與貨幣補償兩者相結合的方式。然而，鑒于目前征地價值評估技術不足和地價狂漲等的情形，要充分體現完全補償的原則，在補償方式上仍然應該以貨幣補償為主，以實物補償、安排就業、興建生產、提供生活再建設施、給予生產生活優惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補失地人所受的損失，幫助其繼續生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地補償制度是人性化的制度。

五、結語

被征地農民為地區建設所作出的犧牲及他們失地后的生活現狀大家是有目共睹的，他們應該得到合理的安置，他們應該跟城市居民一樣享受合理的社會保障。但被征地農民的土地征收補償政策改革研究是一個復雜的過程，它涉及到多個方面的問題，包括社會基本保障制度、國家法制建設，國家土地制度等。因此改革被征地農民的土地征收補償政策是完善我國地方政府征地補償機制工作的重中之重。

參考文獻：

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關鍵詞：土地流轉；農民權益；對策

中圖分類號：F304.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）01-0-01

土地流轉方式和土地流轉中政府的行為對農民權益有重大的影響。然而，由于農民在經濟、政治上的弱勢地位，地方政府和村集體在土地流轉中存在尋租行為，為了短期經濟利益和個人利益，而損害農民的利益。

一、土地流轉中農民權益受損變現

（一）農民的土地流轉意愿受到干涉

農民土地承包經營權流轉意愿的干涉主要來自兩方面，一是來自發包方——村集體經濟組織的干涉。現實中，不乏村集體經濟組織以所有者身份侵占農民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉費等。借農業結構調整之名，隨意終止承包合同，無償收回、非法轉讓、出租和越權征用農民承包的土地，強迫農民以承包土地入股等現象也時有發生。村集體經濟組織的這些行為干涉了農民的自主生產經營，侵害了農民合法的土地使用權利；二是來自地方政府的干涉。政府的土地管理部門作為農村土地的管理者，職責在于監督土地資源的合理運用，監督農戶土地使用權的流動，監控土地供需總量的動態平衡，而不是用行政手段去調整土地資源，去干預甚至取代農戶對土地的使用權。更有甚者將土地承包經營權流轉看作是有利可圖的事情，在利益的驅使下，無視法律規定，依靠行政命令無償或低價強行推動土地流轉，熱衷圈地搞政績，嚴重違背了農民意愿，侵犯了農民財產權。

（二）現行征地補償制度對農民不利

現行的《土地管理法》乃至《國家建設征用地條例》，在提高征地標準的同時，繼續沿用按畝產值的倍數確定征地補償標準的做法帶有明顯的強制性。主要體現在以下三個方面：

首先，《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補償”的基本原則，原用途是造成征地中的價格剪刀差的根本原因，被征土地改變用途后的增值收益被一些地方政府獲取，農民的利益嚴重受損。其次，以產值確定補償標準不能反映土地的市場價值。《土地管理法》規定，土地補償費為耕地征用前3年平均產值的6-10倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍，土地補償費以農地收益來計算，并不能反映土地的真實價值，被征收人的利益在土地征收中沒有得到應有的體現，補償費的基數既非市場價格，也無參照系，難以推測其合理與否。最后，現行《土地管理法》規定的征地補償標準（6-10倍）與1982年《國家建設征用地條例》規定的補償標準（3-6倍）相差無幾，難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平。在計劃經濟時期，國家征地后給予農民適當補償，并安排被征地農民農轉非，招工，享受國家負擔的市民、工人的福利待遇，因而那時農民被征地后的長遠生計可以保證。但是現在，對農民來說，就業靠市場，地方政府的安置大多數是發放一次性的安置補助費。由于農民自身條件有限，缺乏在市場上的競爭能力，當補償費用盡，很容易陷于失地又失業的困境。

（三）企業行為使農民利益受損

農業產業化龍頭企業到農村流轉土地，大都采取了轉租倒包的方式，即一方面支付給農民高于一般水平的流轉價格，另一方面在用工時首先滿足轉出土地的農民的要求，使轉出土地的農民能夠得到雙重收益。從當前看，這對農民是有利的，但這一比較普遍的做法和當前有關政策并不一致，并且存在很大隱患。農業產業化經營應當是公司帶動農戶，而不是公司替代農戶。企業和城鎮居民隨意到農村租賃和經營農戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農民成為新的雇農或淪為無業游民，危及整個社會穩定。

（四）土地糾紛機制對農民不利

因為集體具有土地所有權，農民不具備訴訟主體資格，現行的政策并沒有賦予農民必要的談判地位，也沒有設定具體的明確的可行的程序來解決問題，農民難以通過法律訴訟渠道進行維權活動。農民上訪受阻，農民的正常利益得不到表達，訴求得不到合理的解決，群體性的、對抗性和破壞性額的方式在農村時有發生，甚至導致激烈的沖突。

二、土地流轉中農民利益受損原因

農村土地產權不清。在我國現行的農村土地制度下，模糊的“集體”概念使得我國農村土地所有權主體相當不清晰，這就為各種權利尋租提供了制度空間，使得農民土地權益受到不同程度的侵害。

農民的經濟參與能力不足。無論農民有地還是無地，農民的經濟參與能力相對較弱。這是因為：農民受到自身文化水平、技術水平的影響，無法很快融入城鎮參與競爭，獲得穩定的工作；大量農村居民家庭積累少，自主就業和創業缺乏必要的資金，籌資難、融資渠道單一制約農村非農產業的發展。

農民的利益表達能力不足農民在人力資本、社會資本上不及其他社會階層，村集體是農民自治組織，但同時也代表基層政府的權益，農村經濟合作組織主抓經濟發展，導致農民的利益申訴手段單一，問題也無法得到及時解決，農民的利益表達得不到真實的回饋。

三、對策

賦予農民充分的土地財產權利，建立健全農民土地財產權體系要從以下三個方面進行：

首先，土地使用權的明確化。土地使用權是土地財產權的核心，農民享有對土地的排他性占有，并且對土地有充分的處置權，具體表現為，對土地的生產經營決策權、轉讓權、租賃權、開發權、收益權等。

其次，土地使用權的完全物權化。土地使用權應當為一種物權，而不是債權。在現實中，雖然農民的土地使用權從某種程度上講具有物權的性質，例如，土地承包經營權就屬于《物權法》中的用益物權范疇。

最后，土地使用權的穩定性和永久性。土地使用權的長短直接影響到農村土地制度的運作效率。賦予農民永久的土地使用權，可以穩定農民對土地的長期收益，促進農民對土地進行長期的規劃，減少因短期行為帶來的損失，增加農民的長期收益。

參考文獻：

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[關鍵字] 土地管理 土地管理制度 改革

[中圖分類號] TU98 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-1-10-1

隨著我國工業化進程的加快，土地已經成為稀缺資源。隨著土地資源的不斷開發和利用，可用的土地越來越少，這就需要我國的國土資源管理部門通過一些強而有效的手段，在政治、經濟、法律等方面采取一定的措施，才能合理有效的利用有限的土地資源，為我國的的經濟建設發揮重要的作用。

1 我國土地管理制度現狀

我國的現行的《土地管理法》中明確的規定了土地的使用用途，其中包括耕地的保護制度、土地登記制度、土地轉讓制度、城市房地產開發制度等等，隨著我國的經濟的不斷發展，逐步加速的城鎮化建設和工業用地的需求，使得我國現階段的《土地管理法》及后續的相關法律政策中出現了很多問題，主要包括以下兩個方面：

1.1 城市方面

1.1.1 地產權制度還不夠完善。我國的《土地管理法》中明確的指出土地歸國家所有，在管理上由國家政府直接垂直管理，地方政府則沒有權利進行土地管理，其中，土地利益的分配是由國家直接進行調控和掌握，國家政府通過國家國務院下屬的國土資源部直接進行具體事宜的操作。

土地是國家所有，在涉及土地使用時，需要國家對土地進行管理登記，目前，在登記中存在登記不及時、土地變更、房屋買賣信息不能及時獲取和土地使用情況不明的現象，在很大程度上使土地管理部門難以實現對土地的管理和操作，致使在國土資源管理部門在對土地的管理上難以作為，不能形成高效的處置方式。

土地權利結構不合理，在土地的使用權和所有權上還存在著一定的爭議，根據《物權法》中的解釋，土地的建設可以在所用土地的地上、地下進行，并對建設的建筑有使用權，但是卻沒有明確的規定土地空間分割后的所屬權，造成土地資源的閑置，形成了土地資源的浪費。

1.1.2 土地價格機制還不夠完善。在我國的各個省份和各個城市中都存在土地的價格問題，在土地的使用上，商業用地、工業用地和房地產開發用地都存在著不同的差價，隨著經濟的發展，土地的使用價格也隨行就市上漲，快慢不一，在管理起來就增加了監管的困難。土地的價格沒有一個統一的標準，由于土地是國家所有，屬于一種壟斷性資源，在土地的使用價格上沒能和經濟的發展有機結合，造成實際地價低于市場價格。土地的丈量存在死角，造成不少的隱形土地，這些土地也在干擾正常的土地使用價格。

1.1.3 土地儲備制度還不夠完善。土地的儲備機構屬于政府序列，在權利的行使中往往忽略了市場的實際需求，造成實際情況與市場的脫節。

在土地的收購過程中，土地儲備機構設定的回收價格有高有低，混亂不堪，使得工作開展起來相當困難，處理不好會給政府部門造成不良形象。

土地回收資金來源單一，基本都是通過銀行的貸款來實施的收購，這樣一旦經濟不景氣的時候，很容易給銀行和土地儲備部門帶來巨大損失。

1.1.4 征地制度不夠合理。在對土地進行征收的時候，政府部門給出的收購價格，往往沒有考慮到市場的因素，難以讓被征土地的人們信服，價格上也難盡人意。

1.2 農村方面

1.2.1 現行制度立法的問題。由于我國的農村土地采用的集體所有權制，在土地的出讓和運用上受到了極大的限制。

政府在對農村的土地的進行征收，給出的價格低于市場價格，農村人民對價格的不滿意，進行上訪時，政府又是仲裁者，使得土地出讓者有苦難言。在土地違法事件的處理上不嚴謹、不科學，造成土地違法現象屢禁不止。

1.2.2 城鎮化造成土地資源浪費。在加快城鎮化建設的過程中，大量的農村勞動力流向了城市和鄉鎮，使得農村人口減少，出現了土地空閑，住宅空閑的現象，并且有越演越烈的趨勢，土地資源管理部門的制度沒能及時跟上，恰當處理閑置的土地，造成了土地資源的浪費。

2 我國土地管理制度的改革策略

2.1 完善城市和農村土地管理制度。第一：在城市土地資源管理上，要明確土地的所屬權，從上到下建立起合理有效的制度，緊密結合市場經濟，明確土地的價值。第二：建立土地管理信息平臺網絡，在土地使用、出租、轉讓等方面形成信息化管理，簡化手續的辦理，對土地的督察形成實時監控。第三：公開土地的使用情況，形成公開透明的機制，使全社會都可以進行監督，建立起一套發現問題可以隨時舉報的機制。第四：土地資源管理部要努力開通新融資渠道，保證資金的來源穩定。第五：在農村方面國家需要進行立法修改現有的《土地管理法》，對其中的不和時宜的規定進行修改或者刪除，在土地增收方面要保證農民的基本利益。第六：在對于土地的違法犯罪方面，要加強懲罰力度。第七：在對空閑土地、隱形土地進行及時的處理。第八：建立起土地的有償使用制度，深層次開展土地管理改革。

2.2 優化土地利用規劃體系和執法監管體系。首先，建立完善的規劃體系，在土地的合理利用上要本著科學嚴謹的態度進行多方求證，在制定規劃時考慮多方因素，使之符合市場規律。其次，建立執法監管機構，在土地的使用和管理方面，對于違法違規操作的土地進行查處并做出處罰。

2.3 進行土地財稅制度改革。在對土地的財稅制度上進行改革，以保證開發商、農民的利益為基礎，政府要處理好和土地相關的各項事宜，保證土地財政的可持續性發展，發揮對閑置土地、隱性土地的管理上的督導作用，通過檢查對土地的管理實行定向考核，避免土地的浪費。

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【關鍵詞】 征用主體 用地需要 使用僅 用地主體

1.土地征用制度的現實意義

1.1滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要我國存在較大面積的集體所有土地,這既是歷史的產物,也是現實的需要。在我國現代化進程中,城鄉差距長期存在,城鄉之間始終存在著農村向城市索取資金和城市向農村所取土地的問題,資源配置的經濟學規律不可避免地使集體土地涉足城市房產市場;另外隨著我國社會主義經濟建設的迅速發展和社會城市化的加速進行,城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求,城市除了向高空發展外,就剩下向城市郊區農村索取集體土地這唯一途徑,這也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來,土地征用制度在完善土地法律制度,保障社會主義建設順利進行方面發揮著巨大作用。

1.2適應國情,保護農業用地的需要我國是一個農業大國,同時又是一個人多地少,耕地資源貧乏的國家,集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任,隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展,人地相爭的矛盾日益突出,農業用地改為房地產開發用地,其短期經濟效益十分明顯,這是導致我國耕地減少的直接原因之一。

2.集體土地征用應遵循的原則

2.1合理利用土地和切實保護耕地的原則我國人口多,耕地少并且在某些地區耕地浪費嚴重。隨著人口的逐年增長,耕地將繼續減少,這是一個不爭的事實,因此土地管理法規定“十分珍惜,合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施,全面規劃,嚴格管理,保護開發土地資源,制止非法占用土地的行為。

2.2保證國家建設用地的原則國家建設征用土地,被征地單位必須無條件服從, 這不但因為征用土地是國家政治權力的行使,而且還因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是國家的最高利益,是全體人民的共同利益體現,私人行使權利不得違背社會公共利益,而且在與社會公共利益相抵觸時,要對私人利益加以限制,以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現,因此應在貫徹節約土地,保護土地的前提下保證國家建設用地。

3.存在的問題

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期制定的,當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是,隨著社會主義市場經濟的發展,這個制度的缺陷日益凸現,目前主要存在如下一些問題:

3.1相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用”,《土地管理法》規定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”。而事實上,為實施城市規劃分批次征用土地后,由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性,往往是誰申請,就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用,這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

3.2土地征用的補償問題土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的形式下發生的。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準,這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高,但仍存在一定的不足。它難以正確體現土地的區位差異及各地的不同經濟發展水平等,進而難以維持農民現有的生活水平,導致農民對征地的不滿;政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為,也難以為農民所接受。

4.建議

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關鍵詞：礦權；地權；礦權審批；礦地取得；審批前置

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674—0432（2012）—08—0030—1

1 礦權、地權的法律特征

1.1 礦權審批法律特征

《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，地表或地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地所有權或使用權的不同而改變。按照《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，申請辦理采礦許可證并不需要采礦權申請人提供土地使用權證明，而是在辦理采礦權出讓手續后再辦理土地使用權手續。也就是說，我國現行的礦權取得制度不需要以取得土地使用權為前提。

1.2 地權取得法律特征

《土地管理法》規定，我國土地分為三大類：農用地、建設用地和未利用地；建設用地手續報批又分為兩大類：單獨選址建設項目用地和城市分批次建設用地手續報批。礦權用地屬于建設用地中的單獨選址建設項目用地，因集體和國有土地性質不同，分別采取兩種取得形式：劃撥和出讓。礦地取得的程序是國土資源管理部門先將地表之下的礦產資源采礦權出讓給采礦權人，待采礦權人取得采礦權后，依據采礦許可證到國土管理部門辦理土地使用權手續，國土資源管理部門履行相關事權后，報政府審批土地使用權。

2 礦權與地權的法律沖突

2.1 部門法之間的沖突

我國《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第七條第一款規定：申請企業法人登記的單位應當具備下列條件……（2）固定的經營場所和必要的設施……“固定的經營場所和必要的設施……”可以看出辦理礦權需要有相應的經營場所，那么相應的固定場所應該包括了礦地的取得。實際中，幾乎沒有礦權人會先辦理用地手續，大多數礦權人在取得礦權后才開始辦理用地手續，少數礦權人用地手續因屬于禁供目錄的礦產資源開發用地是無法辦理的，造成了依據《礦產資源法》取得礦權后的合理合法建設、采礦行為，多數違反了《土地管理法》相關法律規定。

2.2 部門法之內的沖突

我國《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。凡在中華人民共和國領域及管轄海域開采礦產資源的單位和個人必須經過審查批準，取得采礦許可證，否則，不得進行采礦活動。同時，《礦產資源開采登記管理辦法》對申請采礦的條件做出規定，第五條第一款規定采礦申請人申請辦理采礦許可證時，應當向登記管理機關提交下列資料：申請登記書和礦區范圍圖……“礦區范圍圖”是實際占地范圍的書面反映，顯然對這些土地的占用應以合法為前提，然而我國現行礦權取得制度對以上相關資料進行審查時，不論其占地是否合法即頒發許可證。

2.3 法律沖突造成的不良后果

我國《礦產資源法》實施細則中，對探礦權人享有根據工程需要臨時使用土地的權利進行了設定，但是對采礦權人取得的采礦權法律內涵是地下使用權，并不包括地表的使用權。我國《礦產資源法》對礦業用地尚未作為重要問題加以規定，《礦產資源法實施細則》原則作出使用土地按有關法律法規辦理。對于需要占用地表的礦山企業，只有同時取得了兩權之后才能進行合法的礦業活動，一旦地權審批時間長，或者因禁供用地無法辦理，又確需占用地表進行采礦和建設的，礦權只能在遙遙無期的地權審批中浪費，或者鋌而走險非法占地建設、開采，被國土資源執法部門發現后繳納些罰款，再以重點招商引資企業為由申請了財政退庫，破壞耕地（林地）達到涉刑標準的，換個法人繼續占地，在這些環節中無形中增加了國家法律資源的龐大浪費，并且容易滋生腐敗。所以，現行的礦權和地權之間的法律沖突導致諸多弊端。

3 礦權與地權沖突的協調對策

3.1 完善法律法規

《物權法》第一百三十六條中規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立；表明我國在法律層面上已認可土地實體的立體性。但地下空間的土地使用權屬于何種土地所有權，在《物權法》中沒有明確。所以應明確我國《礦產資源法》中礦權取得前置要件的法律規定，設定礦權取得必須以地權取得為前置要件。地權取得分解為地表權取得和地下權取得，根據擬申請礦權的開采方式，先行取得相應地權后，以相應的地權申請礦權。

3.2 規范行政審批程序

在申請礦權登記的審批程序中，礦山提交的材料應具備：采礦權申請書；申請劃定礦區范圍（礦區范圍圖）；有資質的機構編寫地質儲量報告；礦產資源開發利用方案。行政審批機關應嚴格審核：申請范圍和面積與登記管理機關批準劃定的礦區范圍和面積一致；礦山生產規模與設計利用儲量相適應；礦山設計服務年限合理；土地使用權手續等法律其他要求的內容。

3.3 加大行政監管力度

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【關鍵詞】土地；土地征收；土地征收程序；平衡

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-170-01

一、引言

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。

土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，對社會影響深遠。中國的土地征收程序還存在著很多缺陷，迫切需要進行改革、完善。如果處理不當，很可能損害各方利益，影響土地征收的順利進行，致使征收目的無法實現，甚至引起社會動蕩，所以，必須有科學合理的法定程序作保障。

土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯。一些文件、報告時常混用“土地征收”和“土地征用”兩個概念，主要原因是實踐中人們還存有模糊認識，認為二者沒有實質區別，只是表述不同。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收的法律后果是土地所有權的改變，土地所有權由農民集體所有變為國家所有；征用的法律后果只是使用權的改變，土地所有權仍然屬于農民集體，征用條件結束需將土地交還給農民集體。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。

二、我國土地征收程序上的漏洞

（一）現行法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定

現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征收的補償問題

土地征收是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。我國《土地管理法》中明確規定了土地征收的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。

（三）土地征收權的行使問題

在我國，凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。盡管現行的《土地管理法》規定征收審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問題

據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而失去土地的百姓卻收之甚微。

（五）有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞

具體表現在：1.土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。2.缺少對行政機關的監督機制。

三、關于我國土地征收程序完善的建議

針對目前我國土地征收程序所存在的問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施，結合本國實際，重點在其具體規定和內容上加以改革、完善，以構建一個更為細致、更具有操作性的，嚴格、周密的，科學、合理的土地征收程序，使之更符合市場經濟的要求。

1.嚴格限定公益性用地范圍，土地征收權只能為公共利益的需要而行使。

2.土地征收補償標準要結合市場，當地經濟情況和被征收者的實際情況合理給出。

3.事實的認定。嚴格控制申請和審查過程，加強對行政機關行使權力進行監督，加強對其約束，防止其濫用征收權。

4.政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。

5.如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。

篇8

征地拆遷關系人民群眾的切身利益，既是基層工作的難點，也是容易引發矛盾糾紛、影響社會安定穩定的焦點。不斷創新完善改進征遷工作，更好地關注民生、保護權益、服務社會，是國土資源部門的重要職責。近幾年，廣西壯族自治區政府高度重視項目征地拆遷工作，注重依法依規、講究方法、深入基層、做細工作，把和諧征遷貫穿項目建設始終，切實保障群眾合法權益，維護社會安定穩定，有力地推動了廣西科學發展跨越發展。

【關鍵詞】

征地；拆遷；費用；控制

為落實中央保增長、擴內需、調結構，促進經濟平穩較快發展的重大決策部署，完成中央部署“廣西要完成全社會固定資產投資6000億元和1500億元的技改投資”的任務，一大批重大項目相繼開工，建設用地需求量增長較快，征地拆遷工作任務日益繁重，征收土地面臨的問題日益突出。

一、廣西征地拆遷工作開展過程中存在的主要問題

（一）征地拆遷的配套政策、法規滯后

征地拆遷程序沒有明確統一的的法律法規或規章作后盾，也沒有可供操作的規范性文件，《土地管理法》及其實施條例和廣西實施《土地管理法》辦法規定了征收土地的產值計算和補償標準，但對于征地工作涉及到的調查確認、公告、聽證和協調等程序都沒有規范完整的規定。如被征地農民不同意征收土地或對征收補償標準有異議，其工作該如何進行則無法可循。

（二）社會保障配套不到位

農民失去了賴以生存、發展和保障的土地，直接面臨社會就業和養老保險兩大問題，雖然在征收土地時收取了預留失地農民養老保障金，但地方政府還沒有出臺相對完善的失地農民社會保障具體操作措施或實施細則（南寧出臺有，還不是很成熟），各類社會保障制度和措施目前尚未配套到位，很多地方目前還是處在討論、摸索和征求意見階段，群眾在看不到實實在在的養老保障實惠的情況下，對今后生活保障產生后顧之憂，從而對項目征地拆遷產生抵觸情緒，這種情況在征收過程中群眾反映最多的問題。

（三）違法搶建現象居高不下

當群眾得知某地快要被征收時，在經濟利益的巨大誘惑下，搶時間亂搭亂建房屋，以期在項目拆遷時得到巨額補償，在征地拆遷時，有些群眾為了讓臨時亂搭亂建房屋也能得到同樣的補償，不僅不配合有關部門開展征地拆遷，甚至有的還阻礙項目征地拆遷，影響了項目建設進度。

（四）涉及征地拆遷的量逐年增加

由于近年來廣西征地項目多，涉及面廣，一些拆遷戶對征地拆遷預期補償要求高，或是搶建搭蓋的房屋要求補償，或是一些群眾因對征地拆遷補償不能接受，不斷向各級部門上訪，以上訪作為一種獲取實質補償的方式，向有關政府和單位施加壓力，并采取各種各樣方式阻礙拆遷，以求達到多賠償的目的。

二、廣西征地拆遷工作過程中的費用控制對策

（一）建立和完善征地拆遷補償機制

（1）確定合理的補償標準

現行的補償標準存在極大的不合理性，既低于市場價格，又沒有考慮土地增值因素。因此，應該在現有的補償機制上，適當提高補償標準，以市場作為基礎，對于不同的拆遷項目，設置土地補償費、建筑物補償費、殘地補償費、構筑物補償費等主要補償項目，必須提高現行的拆遷補償標準，建議應該在市場價格的基礎上再加10%比較合適。

（2）建立完善的公共利益與非公共利益的區分辦法

在現行的征地拆遷相關法律法規中，《土地管理法》沒有區分公共利益和非公共利益兩種性質的征地補償。但在實際操作中以“公共利益”的名義征用將許多非“公益”的商業開發用途的情況明顯，導致部分拆遷戶因缺少經濟補償而造成的社會不穩定風險。楊明洪在《城郊結合部征地中農民利益保護問題的理論與實證分析》中提出并證實了不區分“公共利益”與“非公共利益”征地補償標準的好處。從降低拆遷項目風險的角度來看，平衡“公共利益”與“非公共利益”用地拆遷補償差別，不僅可以根據被征地的性質用途來確定補償標準，也可以讓被拆遷者作為集體性土地所有者分享土地價值，對“非公共利益”征地收取較高的補償費，這樣才能最大程度地預防和減少拆遷風險的發生。

（二）加強征地拆遷工作監督管理，預防腐敗行為發生

（1）建立權力約束制度，防止出現違法亂紀行為

約束制度包括監督誰、由誰監督、如何監督、監督發現問題后如何處理等方面，應該由紀檢監察、效能部門、檢察機關實施工作監督，人大、政協、群眾、新聞媒體實施第三者監督，對征地拆遷全過程、全方位實施監督，對發現違法違紀的事情、人員都要一查到底，嚴肅處理，絕不姑息。約束之地監督的重點應當圍繞征地部門工作人員開展，因為政府其他部門人員、農村村民、中介機構工作人員在征地拆遷工作中很難單獨實施違法違紀行為，一般都要通過勾結征地拆遷部門工作人員，或虛構冒領，或貪污挪用，或行賄受賄，或共同騙取。監督好了征地拆遷部門工作人員就意味著減少了征地拆遷領域一半以上的腐敗案件。

（2）建立對從業人員的約束制度，完善落實“公告”制度，加大工作的透明度，保障群眾知情權。

在征地拆遷過程中由媒體或被拆遷方的監督約束，保證征地拆遷行為的公開化和征地拆遷過程的透明化。同時明確“管理與實施”分離，管理部門“不能承接征地拆遷業務”，切實分離征地拆遷實施和管理工作，形成互相制約的機制。進一步完善落實“公告”制度，增加公眾知情權和參與度，消除疑慮；建立通暢的溝通渠道和健全的申訴機制；對于重點人群，主動出擊，加強信息的收集工作，保證人民群眾能理解征地拆遷工作并予以理解和支持。

（3）加強對征地拆遷市場和中介的監管。

在征地拆遷過程中，要對征地拆遷工作過程進行審查監督其是否存在違法違規行為，對出現虛假評估報告的中介公司要進行整改和取締，對出現違規搶建、搶種等其他騙取補償款的現象，要采取有力手段堅決予以取締。此外，政府還應該健全社會信用體系，通過信用體系管理來加強對中介機構的信用監督和失信懲戒。

三、結束語

總而言之，征地拆遷直接關系到社會群眾的切實利益，是社會工作的開展重點。作為廣西政府而言，必須要才認清當前征地拆遷工作中存在的問題，并從根本上做好費用控制問題，從而為維護社會穩定提供有力保障，確保廣西的發展與跨越。

參考文獻：

[1]羅治國.南寧市城鄉結合部征地拆遷項目社會穩定風險管理研究[D].廣西大學，2012

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關鍵詞：集體土地所有權；征收補償；私法理念；制度借鑒；立法完善

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A

文章編號：1000―5242（2014）02―0041―07

收稿日期：2013―09―19

基金項目：國家社會科學基金項目“《民法典》編纂中的法律資源選擇”（10BFX057）階段性成果

作者簡介：岳紅強（1979―），男，河南林州人，中南財經政法大學法學院博士生，河南大學法學院講師。

黨的十報告指出，要進一步改革和完善征地制度①，提高農民在土地增值收益中的分配比例。伴隨著高速的工業化和快速的城鎮化進程，大面積的農地非農化，農民的土地財產權益受到侵害，導致征地矛盾尖銳突出，愈演愈烈，直接影響到我國土地的可持續發展與和諧社會的構建。強大公權與弱勢私權之間的不對稱性和征收補償制度的不合理性，是導致征地矛盾激化的深層次原因。比較而言，國外主要發達國家堅持在私法理念的基礎上建構其土地征收補償制度，依法保護和公平補償被征地人的合法財產權益，這一做法值得借鑒。在我國推進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步協調發展的背景下，深化集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權益和強化補償制度的公平合理性。因而，如何借鑒國外征地補償制度的立法經驗，完善符合我國國情的土地征收補償機制，對于充分保障農民合法的土地財產權益和有效地實現多元利益的均衡，具有重要的理論價值和現實意義。

一、集體土地征收補償的制度屬性

根據我國《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律規定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，通過行政主體利用國家強制力，按照法律規定的程序，將一定范圍的集體土地所有權強制轉為國有，并依法給予相應補償的一種法律行為。②土地征收作為征收的一種具體類型，兼具行政法和民法雙重屬性。在行政法上，它屬于公益征收的范疇，具有強制性，是一種具體的行政行為；在民法上，土地征收是對土地所有權的一種變動，屬于私法的范疇。關于征地補償，我國現行的土地征收補償制度是在公法傳統理念下構建的，單純強調補償的非完整性，將民法的平等、公平等基本原則排除在外，必然導致失地農民對征地補償公平性的懷疑和補償結果的不可接受，進而引發了政府和失地農民之間的征地矛盾愈演愈烈。

征地補償，屬于國家補償的一種類型。關于國家補償的性質，目前，學界主要存在兩種學說――公法性質說和私法性質說。①前一學說已成為我國學界的主流觀點，其主要見解有：“行政補償是基于行政機關的一種積極義務而實施的補救性行政行為”②；“從性質上看，補償是國家所負有的一種公法上的義務”③。持后一學說的代表觀點包括：“行政補償是例外的民事責任，并不具有對國家行政行為的責難”④；“土地征收補償過程中的爭議是一種民事性質的爭議”⑤。筆者認為，為了公共利益的需要，對特定的集體所有土地進行強制性征收屬于典型的公法性質的行政行為，但對于土地征收的補償標準和范圍則應屬于私法的范疇，補償的內容具有明顯的私法性，根本原因在于征收的公法行為產生了土地所有權的變動這一民事效果。因此，征地補償制度應在私法的公平、等價有償的原則下進行設計和構建，依法確認與保護農民和集體的合法土地財產權益是從根本上解決征地補償問題的邏輯起點。

從世界范圍看，土地征收制度在各國普遍存在。土地征收的最初理論建立在政府需要借助征地權力將土地集中用于修建公路、機場等具有公共利益性質的基礎設施項目，以避免私人交易中的價格過高。雖然我國實行土地公有制，土地只能為國家和集體所有，與德國、日本、美國等國的土地國有和私人所有不同，但所有國家的土地征收產生的結果都是土地所有權的變動，在法律效力上具有共通性。土地征收是對土地所有權屬性的改變，其本質是對社會利益的重新配置。公共利益理論解決了土地征收的合法性，而充分補償則是為土地征收的公平性作注腳。⑥國外許多國家的土地征收制度主要是通過對征地權濫用的限制和對農民的利益補償，而從私有財產權的保護角度加以設計規定的。例如，德國法院認為，征收屬于公法上的行為，但補償帶有私法性質，因此，征收行為的合法性問題由當事人向聯邦行政法院請求解決，征收補償爭議問題則由聯邦普通法院管轄（依據《德國基本法》第14條第3款的規定，征收補償訴訟歸民事法院管轄）。⑦再如，法國以行政法院系統健全和發達而著稱，但在法國的國家補償制度中，公用征收補償如有爭議，須向普通法院而非行政法院，這在一定程度上“說明法國人認為涉及公用征收補償的糾紛已經不是行政機關內部的事情了”⑧。由上可見，遵循私法理念構建土地征收補償制度已成為國際上的一種共識。因此，我國的集體土地征收補償制度的完善，應充分借鑒發達國家堅持私法基礎上公平補償這一重要理念和原則，這也是實現我國集體土地征收制度改革的一個重要前提。

二、我國現行集體土地征收補償制度的缺陷分析

土地征收制度是兼具公法和私法屬性、實體法和程序法相結合的法律規范體系。征地補償是整個土地征收制度的核心問題，對農民土地財產權益的私法保護是其制度建構的基點所在。從這一角度而言，征地補償制度只有在私法的理念和原則下進行設計，才能真正體現補償的公平和正義。目前，我國的土地征收補償制度分散規定在《憲法》《物權法》《土地管理法》以及相關的部門規章和政策中，在立法上強調行政的強制性和政府的土地財政收益，忽視土地利益補償的平等性和公平性，導致補償主體雙方地位不平等、補償內容違背公平補償原則、補償程序不規范、不透明及征地糾紛民事解決機制缺失等制度缺陷，侵害了失地農民和集體的合法土地財產權益，引發了大量的征地糾紛。

（一）補償主體雙方地位不平等

我國土地所有權分為國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型，兩者法律地位平等，相互獨立，不存在隸屬和派生關系，應受憲法和法律的同等保護。我國《憲法》和《土地管理法》規定，農村土地歸農民集體所有，集體土地由集體經濟組織行使所有權；《物權法》明確規定，土地承包經營權和宅基地使用權是農民依法享有的用益物權，是合法的財產權利。但在實踐中，集體所有權主體虛位造成了農民集體無法真正行使集體土地所有權的尷尬局面，結果導致征地補償中“集體”無法真正成為維護農民利益的代表，集體土地權利行使和利益分配成為空談。雖然土地征收是一種行政強制行為，但在市場經濟條件下，補償的過程實質上是一個平等的財產交易過程，雙方主體地位是平等的，應受私法的規制和遵循市場經濟規則，在平等協商、公平補償的基礎上進行；不能因為集體土地所有權主體虛位而忽視其補償主體的地位，無視其作為權利主體所享有的權能和農民合法的土地財產權益，更不能用公權力侵犯集體所有權和私有財產權。長期以來，我國的私權在強大的公權力面前總是十分脆弱，公權力甚至成為掠奪私產的工具。一個社會如果沒有建立公權和私權的平衡機制，則意味著社會的自我發展能力的弱化，社會秩序的穩定便成為無土之木、無源之水。現行征地制度存在的各利益主體之間的矛盾沖突，根源在于集體土地所有權與國家土地所有權的法律地位不平等。因此，征收補償雙方主體地位的不平等性，使得在征收過程中保護、尊重農民這一弱勢方的合法權益顯得尤為重要，土地征收補償制度作為一種限制公權、保護農民集體私權的法律制度，應符合私法平等理念。

（二）補償內容有悖于市場公平原則

考察國外的征地立法，多數國家經歷了完全補償――不完全補償――公平補償的演進過程。雖然“公平補償”是一個比較抽象的概念，在不同的國家有不同的界定，但在總體上體現了補償范圍的全面性和市場等價性，即補償的范圍涵蓋了被征地方的全部損失（直接的和間接的），補償的標準以土地和財產的實際市場價值來計算。在國際上，依據公平的市場價值對財產所有者的損失進行評估，被認為是確立補償標準的最佳選擇。相比而言，我國的征地補償則更顯非全面性和非市場性。根據我國《物權法》第42條和《土地管理法》第47條規定，我國土地征收補償范圍限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三項費用，而且補償范圍僅包括直接損失，對于殘余地損失、額外土地投入、擇業成本以及其他間接損失未在補償的范圍之內，使農民的實際權益損失得不到全面補償。在補償標準上，我國按照農用地的收益能力，以產值倍數法給予補償，實質上是收益還原的具體運用。這種單純按照被征土地的原有用途制定的補償和安置標準并未考慮農民土地使用選擇權和征地后按照市場價格流轉而產生的收益，使農民無緣直接共享城鎮化和工業化的發展成果，顯然是不科學和不合理的，有悖于私法的公平原則。從我國現行的立法規定來看，征地補償的方式主要為貨幣補償。雖然貨幣補償是大多數國家普遍采用的最主要的補償方式，但并非是唯一的補償方式。在我國，由于土地承載著農民的生存和社會保障功能，現行的補償標準較低，沒有考慮失地農民的間接損失、再就業成本和經濟發展等因素，導致貨幣補償往往無法保證被征地人的原有的生活水平不降低。由于我國現行的社會保障體系不健全和農民自身技能水平的局限性，一旦農民將這些征地補償費用耗盡，如何維持其最基本的生活將是失地農民和社會必須面對的重要的社會問題。

（三）征地補償程序缺乏規范性和可操作性

程序是財產權保護的核心。“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍”②。尤其是以公權力強制財產所有權人轉移自己的財產權時，必須要嚴格按照法定程序進行。征收程序實質上是一個有序的法律程序過程，應當體現公平性、公示性和可操作性，彰顯公平正義之精神，樹立公共利益與私人權益之間均衡保護的理念，從程序設計上盡量避免暗箱操作。在立法上，雖然《土地管理法》明確規定了“兩公告一登記”制度，但在實際土地征收中，這些程序只是一些原則性的規定，比較粗糙，征地補償款的確定、分配和監管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，補償款被克扣、挪用甚至貪污的現象時有發生。政府始終是集決策權、執行權和監督權于一身，沒有中立性可言，缺乏監督。征地談判時，代表集體去談判的實為鄉村干部，沒有農戶代表，被征地農民在征收的目的和范圍等方面都沒有參與和表達自己意見的機會。上述這些程序缺乏可操作性和參與性，違背了公開公正精神和程序正義理念。

（四）補償糾紛民事解決機制缺失

我國《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這一規定顯然將征地糾紛定性為行政爭議，排除了司法機關對土地補償爭議的介入，從根本上違反了司法審查原則。而且，由于最高人民法院對土地征收補償糾紛的請示答復不一致，在審判實踐中造成了不同法院或一個法院在不同的時期對征地糾紛處理上的不同，法院有時受理而有時不受理。根據法律秩序的普遍性，當政府與私人相互間所生關系為平等主體間的法律關系時，政府便處于準私人的地位，應同受私法的調整。征地行為屬于公法行為，征地的合法性糾紛應按行政案件處理。而征地補償具有明顯的私法屬性，法院從私法的精神出發，從民事的角度對補償糾紛進行受理，充分發揮私法資源的優勢，更有利于針對案件的具體情況作出公正判決。國外大多數國家都建立了征地糾紛處理機制，如加拿大《土地征收法》規定，如果征收人與土地所有權人在土地征收中發生糾紛，由賠償委員會進行裁定；如果雙方當事人對賠償委員會的裁定不服，還可通過訴訟方式由法院判決。而我國現行立法規定法院無權受理和管轄征地糾紛，也無中立的仲裁機構，因此，征地糾紛在經過行政復議程序以后，如果農民仍對復議結果有異議的，將狀告無門。征地補償糾紛民事解決機制的缺失，將會導致征地矛盾的尖銳和異化，最終影響社會秩序的穩定。

三、國外主要發達國家土地征收補償制度的借鑒

綜觀世界各國，大多數國家堅持以“所有權神圣不可侵犯”和“所有權的社會義務性”為基礎來構建其土地征收補償制度。②雖然各國因權利和權力兩者關系觀念不同，導致征收補償的原則有所不同，但從世界各國關于土地征收補償立法的發展趨勢看，土地征收補償的范圍和標準日漸寬泛，以充分保護被征地人合法財產權益和公平補償其所受損失。

（一）德國

德國的征地補償原則經歷了完全補償原則――相當補償原則――公平補償原則的發展過程。③根據《德國基本法》第14條規定，立法機關不但要對補償的范圍、種類以及征收侵害的法律效果和補償義務的內容給出法律依據，而且要斟酌公共利益和參與人的利益，這意味著在計算征收補償時，不能忽視被征收人與征收人之間的平等性。根據《德國建設法》等法律規定，征地補償的范圍廣泛，從權利損失到其他財產上的不利益均可能賠償。權利損失是指被征土地或其他征收客體的價值損失；其他財產不利益是指在對征收所產生的權利損失給予補償仍不能達到公平補償要求的情況下，征收所產生的超越權利損失的其他不利影響，具體包括營業損失、營業搬遷、營業拋棄、遷移費和費等補償項目。根據《德國建設法》的規定，對權利損失和其他財產不利益的補償，以交易市場所生市價作為交易價值，征收補償方式以貨幣補償為原則，以代償地或有價證券等其他方式為補充。

（二）日本

日本人多地少，土地資源異常緊張。為了嚴格控制公共事業用地規模，1951年日本制定了《土地征用法》。根據該法第68條規定，征收補償由起業人負擔，即由起業人作為補償主體。這是日本與其他國家采用國家補償的一個顯著區別。日本的征地補償范圍包括標的物補償費、殘余地補償費、遷移補償費以及其他通常損失補償費和特殊補償費。《日本憲法》第29條規定，征收應當給予正當補償，也即公平補償原則。④按照日本《土地征用法》的規定，對征收土地的補償費，以公告時附近同類土地市場交易的相當價格乘以征地裁決時物價變動修正率所得金額進行計算；殘余地的補償標準與征收土地相同，建筑物、土地附著物、遷移費和其他損失的補償標準以裁決時價格計算。日本的征地補償方式除貨幣補償外，還有耕地、代償地、代行遷移和工事等補償方式。

（三）美國

在美國，土地征收被稱為“最高土地權的行使”。雖然美國的土地資源富足，但美國聯邦憲法規定，政府和有關機構必須為了公共目的的需要，并進行了合理補償，才可行使土地征收權。根據美國《財產法》的規定，合理補償的標準是填補土地等財產的市場價格損失，既包括征收財產的現有市場價值，也包括財產的未來盈利折扣價值；②征收的補償范圍不僅包括被征土地的現有價值，而且還包括可預期的未來價值和因征地而導致鄰近土地權利人經營上的損失。③美國《聯邦憲法第五修正案》規定了正當補償原則，即主體公平、客體公平和估價公平，并要求補償價格應以土地的公平市場價格為計算依據，最有效的確定方式是由雙方分別聘請獨立的資產評估師提出評估報告；如評估報告結論存在爭議，則由法庭組成的陪審團裁定。關于補償方式，《聯邦憲法第五修正案》規定，非經當事人同意，必須采用貨幣方式補償。

（四）加拿大

加拿大的征地補償制度沿用了英聯邦的體制。由于其征地制度比較完備，較好地平衡了國家、被征地方、征地機構等多方之間的利益關系，故在征地實踐中進展順利。④根據加拿大《征地法》，征地補償堅持公平的市場原則，如果被征地方對征地機構提出的補償價格有異議，征地機構需要對征地的相關財產權益進行正式評估，向被征地者提供“法律出價”，具體的補償范圍主要包括被征收部分的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償和重新安置的困難補償四部分。⑤值得關注的是，加拿大被征收的土地補償，是按照土地的最高和最佳用途進行市場價格補償，即如果土地當前用途為住宅用地，但能夠確定的最佳用途為商業用地，則按照商業用地價格進行評估，充分體現被征土地的市場價值潛力和維護被征地方的合法財產權益。同時，加拿大《征地法》細化了征地程序，第一次公告后調查委員會就征地的合法性、合理性和公平性進行調查，第二次公告后征地雙方就補償的價格和范圍達成一致。如未達成合意，雙方可以向市政委員會申請仲裁；對仲裁有異議的，任何一方可以向法院提訟。

四、完善我國土地征收補償制度的主要思路

我國現行的征地補償制度是在計劃經濟體制背景下產生的，盡管《土地管理法》經過多次修改后對補償的標準進行了適當提高，但仍沿用“產值倍數法”的補償標準和限于直接損失補償，不能反映土地作為稀缺資源的價值和對間接損失的補償，使之不能適應我國市場經濟體制的轉型和保證農民現有生活水平不降低。因此，我國的土地征收補償制度應借鑒國外立法經驗，在私法公平補償的理念下進行改革和完善，才能真正體現補償的公平和正義。

（一）統一土地征收立法，明確征地補償立法目的和基本原則

我國的農村集體土地征收制度散見于《物權法》《土地管理法》及多個部門規章中，大多表現為政策性規定，既無統一的立法價值目標和功能定位，又無具體的監督、懲罰和救濟機制，征地程序混亂，可操作性差。這種分散型的立法模式，使得征收規范在具體實踐中無法科學、規范的實施，嚴重損害了被征地農民的合法權益，引起了征地程序的無序和社會矛盾的激化。雖然加快制定《農村集體土地征收與補償條例》已成為深化經濟體制改革的重點工作之一，但我國《土地管理法》的修改完善是這一立法的前提條件和關鍵環節。大多數國家將維護公共利益和保護征地人的合法權益確立為土地征收的立法目的，同時將公平補償作為征地補償的基本原則。如法國1789年《人權宣言》第1 7條規定：“所有權……非依法律認定為公共需要，并事先給予公平補償，不得剝奪。”⑥在未來制定的《農村集體土地征收與補償條例》中，應積極借鑒發達國家的成功經驗，一方面，明確“公共利益”的范圍，參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定，采用列舉的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明確將充分保護農民的合法財產權益和維護公共利益作為征地補償制度的立法目的，確立公平補償原則為補償制度的基本原則。

（二）尊重和充分保護私權，完善征地補償的范圍、標準和方式

失地農民問題本質上是農民權利的尊重和保護問題。從產權來看，賦予和尊重農民享有土地使用權、土地承包經營權、財產所有權等各項權益，是其獲得公平補償的基礎和前提。就世界各國征地補償的立法發展趨勢來看，對國家合法行為所造成的損失，其補償的范圍和標準日漸放寬，以便對民眾所遭受的損失予以更充分、更公平的補償。①其中，確定合理的補償范圍是保證補償公正性的關鍵之一。我國《物權法》規定的補償范圍較為狹窄，無法保障失地農民的合法權益，應借鑒德國、日本、美國等國的征收立法規范，除土地、房屋等直接損失補償外，還應當將殘余地損失和其他附帶損失等間接損失納入補償的范圍，確保失地農民的合法財產權益得到法律的完整保護。我國現行的“年產值倍數”和“區片綜合地價”的補償標準雖然符合我國特有的土地制度和國家壟斷一級土地市場的現實國情，但“年產值”、“倍數”和“綜合地價”等關鍵參考標準都授權各省級人民政府具體確定，導致地方政府為了最大程度地追求“土地財政”，在上述標準計算上不盡科學和合理，未能反映市場價值規律。因此，在未來立法中應借鑒國外大多數國家采用的市場價值補償標準，明確由國家有關部委在遵循市場規律的前提下，建立土地價值評估機制，統一確定“年產值”、“倍數”和“綜合地價”等補償標準，實現征地補償標準的統一性和公平性。在補償方式上，我國現行單一的貨幣補償方式雖然簡單易行，但未能考慮到被征地農民的長遠利益和生活保障，故應參考德國和日本的補償方式，除貨幣補償外，在尊重被征地農民意愿的基礎上，在條件允許的地域采用代償地補償或替代地補償、土地債權、入股等多種補償方式。由此，一方面滿足征地對象不同的利益補償需求，另一方面減輕了國家和地方政府征地補償的財政負擔。

（三）規范征地補償程序和建立補償糾紛司法救濟機制

程序是指有關某項活動應當遵循何種方式、步驟、順序、時限等公示性的過程。②我國《土地管理法》雖然規定了“兩公告一登記”制度，但現行的土地立法重實體、輕程序，在實踐中先征地后補償、未經聽證程序而批準補償安置方案、補償協議未經公告、監督程序和救濟程序缺失的現象大量存在。在補償程序方面，應借鑒國外的征地程序規范，細化征地補償程序，強化財產評估程序、聽證協商程序⑧、補償標準公示程序，讓權利人真正參與征地的過程中，使雙方在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。針對“先征地，后補償”的程序弊端，應堅持“先補償，后征地”的程序設計，消除中間環節，采用直接向被征地農民支付補償費的做法，實行征地補償安置費的全程監管，防止和消除補償安置費被拖欠、挪用、截留、貪污等現象。根據法律規定，征地糾紛應包括行政救濟和司法救濟兩種途徑，但在實踐中地方政府作為征地法律關系的一方當事人，由其進行行政裁決有失公正性，迫于地方保護主義和政府的壓力，法院往往對征地糾紛案件不予受理。這種制度安排，不符合國外由獨立于政府的機構仲裁征地糾紛的司法慣例，極易產生糾紛和造成被征地農民利益的侵害。目前，國際上關于征地補償程序主要有三種代表類型：一是以美國為代表的司法主導型程序；二是以日本為代表的行政主導型程序；三是以法國為代表的行政、司法并重型程序。④比較而言，我國應借鑒法國的司法救濟模式，征地行為合法性糾紛采用行政訴訟方式救濟，補償糾紛通過民事訴訟方式救濟。同時，借鑒加拿大的征地程序法定和過程公開原則，建立完善的公告制度、聽證制度和暢通的司法救濟機制，保障征地全過程的公開、公正和透明。

（四）立足我國土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配機制

我國現行體制下集體土地所有權實行“隊為基礎、三級所有”的土地所有權制度。按照憲法和物權法規定，集體土地所有權和國有土地所有權雖然相互獨立和地位平等，但集體土地所有權是公私兼具偏重于公法上的公共權利⑤，在使用用途和流轉等方面受到嚴格限制，不能與國外土地私人所有權相提并論。因此，在借鑒國外征地補償立法經驗的同時，必須結合我國本土化的集體土地所有權制度和現實國情，不能盲目照搬國外的土地利益分配理論。2005年1月的《關于加強農村集體經濟組織征地補償費監督管理指導工作的意見》雖然明確了各項補償費的分配歸屬問題，但主要表現為政策性規定，可操作性差。據清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授的研究報告證實，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%。然而，地方政府和村級組織卻很少將獲得的土地增值收益用于安置失地農民生活和土地開墾以及發展生產，這種扭曲的利益分配機制使政府成為最大的受益者。利益權衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結構性價值，只有將公共利益和私人權益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解征地矛盾的根本途徑。因此，在未來的《農村集體土地征收與補償條例》中，應明確集體土地所有權人和被征地農民對征地補償費的權利歸屬和比例分配問題，使失地農民成為征地補償利益分配的主要受益者，共享城鎮化和工業化發展的改革成果。

篇10

本文通過對農村土地征收中存在的問題進行分析，找出相應的解決措施。

關鍵詞：土地征收；征地補償；村干部

一、在農村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念

近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質區別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區別。根據相關法律規定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經省級人民政府或國務院批準后依法對農村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。區別在于，征收涉及所有權的改變，征收后的土地由農民集體所有變為國家所有；而征用只是使用權的臨時轉移，土地所有權仍然屬于農民集體，且在使用結束后國家應當返還征用的財產，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎上談征地問題，不僅有助于大家根據情況正確使用，也有利于大家在解讀相關政策規定時能更加清楚自己的權利義務。

二、農村土地征收過程中的常見問題

（一）補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重。

我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等都明確規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法并沒有明確指出，農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。集體土地所有權主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。《土地管理法》規定，土地征用后，村集體經濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統一納入集體經濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務組織，由于缺乏必要的監督成了政策的盲區，土地補償中，鄉（鎮）、村克扣、截留補償金的現象比比皆是，補償金真正落實到土地權利人手中的所剩無幾。鄉村干部在征地補償款的分配上有很大自，這就導致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無歸，使得集體資產蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費，白條入帳，再加上鄉村干部貪污、挪用土地補償款等腐敗行為頻發，土地補償費截留現象嚴重。

（二）征地補償標準有失合理。

《憲法》作為我國的根本大法，對征地補償應依據何種原則并沒有明確。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4-6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區，如果不考慮其所在的地理區位優勢，僅以產值作為征地補償唯一標準，將明顯低估土地的價值。第二，現行征地補償制度與市場經濟規則不相適應。城市土地除劃撥者外，已同其他生產要素一樣，通過市場進行配置，唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。農民在參與社會生產過程中，是按照市場價格購買生產資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計劃”價格拿走，這在市場經濟條件下顯得不合理、不公平。

（三）征地程序不透明，農民參與程度低。

雖然《土地管理法》明確規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，農村集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而非農戶，有權去談補償條件的也只是集體，農民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉村權力人物，能不能完成征地任務，也成了這些人是否能繼續居于權力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產權利的保障就更成為問題。

三、作為村干部如何做好土地征收工作

在土地征收過程中，除了要盡職盡責做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

（一） 熟悉土地征收相關的法律政策。

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關規定，使我們能在合法的基礎上統一征收大局。除此之外，法律政策還設定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權益。

（二） 做好群眾征地工作，構筑起化解的第一道堅固防線。

多年來，因為土地征收問題造成的頻頻發生，因為該問題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴重影響了社會秩序和穩定大局，也影響了黨和政府在農民心中的形象。在征地過程中，我們首先應該認識到，土地是農民的根本，失去了土地，農民就失去了生存之本，農民因此而產生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關政策、法律、程序辦事和維權。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結合起來，構筑起化解的第一道堅固防線。

（三） 征地補償款的發放要公開、公平、公正、及時。

征地補償款的發放，是征地過程中，群眾最為關注的焦點，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問題的環節。千百年來，我國農民信奉“不患寡就患不均”，大家對于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補償款發放的主體，如何公平、公正、及時的將補償款發放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補償相關的種類構成、各種補償的補償標準、人頭的確定辦法、費用計算方式等等，用公開、公正、公平、統一的規則來確保公平的實現。其次，在補償款到賬后，村領導要盡快規劃安排，及時將補償款發放到群眾手中，讓群眾得實惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當中，也使我們的城鎮化順利進入下一階段。

參考文獻：