論文關(guān)鍵詞：政治參與；政治參與機(jī)制；政治參與意義

論文摘要：黨的十七大提出了深化政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求，而政治參與機(jī)制是民主政治運(yùn)行的橋梁。本文認(rèn)為，加強(qiáng)政治參與機(jī)制建設(shè)不僅是社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求，而且其能促進(jìn)政治穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的有效監(jiān)督及促進(jìn)社會(huì)公平和促進(jìn)黨的和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。

黨的十七大報(bào)告指出：政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展。從十七大報(bào)告可以看出，使政治體制適應(yīng)人民日益提高的政治參與積極性，成為我們當(dāng)前社會(huì)主義民主政治建設(shè)面臨的重要問題。如何使政治體制容納人民的政治參與，在這其中政治參與機(jī)制具有非常重要意義。有效的政治參與機(jī)制能為政治參與提供順暢的溝通渠道，最終帶來政治穩(wěn)定、社會(huì)公平，形成對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。因此，政治參與機(jī)制建設(shè)是黨的十七大要求深化政治體制改革的必然要求，也是我們進(jìn)一步推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)根本途徑。

一、政治參與機(jī)制建設(shè)的必要性

1．政治參與理論上的分歧。西方文藝復(fù)興以來，啟蒙思想家運(yùn)用社會(huì)契約理論對(duì)政治進(jìn)行了深入闡述。盡管各個(gè)思想家的自然狀態(tài)和社會(huì)契約不同，但基本上都認(rèn)為自然狀態(tài)已不適宜人的生存發(fā)展，所以大家放棄、讓渡自己的部分權(quán)利統(tǒng)一交給國(guó)家行使，以過一種有序的政治生活。這就意味著國(guó)家是所有人的國(guó)家而不是某個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體的國(guó)家，國(guó)民一律平等而任何人不得享有特權(quán)或遭受歧視。既然國(guó)家屬于國(guó)民且人人平等，那么人民就有權(quán)參與公共事務(wù)的管理。但是在人民如何參與管理國(guó)家事務(wù)上，存在著兩種不同的觀點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)公民政治參與和限制公民政治參與。參與制民主主義者，包括盧梭、約翰·穆勒，以及近些年的帕特曼和巴勃等人都主張最大限度地?cái)U(kuò)大普通公民直接參與制訂政治性政策的機(jī)會(huì)。在現(xiàn)代一些大國(guó)，這還包括將許多決策的權(quán)力下放給地方共同體以及廣泛地應(yīng)用公民投票來決定政策。與此相反，另一些人如熊彼特則贊成一種較為有限的公民參與；他們認(rèn)為，在當(dāng)選的職業(yè)政治家與普通公民之間應(yīng)當(dāng)有一種政治分工，前者負(fù)責(zé)決策，后者的作用是在定期的選舉中免除或黜選這些政治家及其政黨。根據(jù)這種觀點(diǎn)，現(xiàn)代民主制國(guó)家就是由政治家們治理的，而普通公民的參與是有限的和間斷的。我們知道，在一定時(shí)期國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力總量是一定的——社會(huì)權(quán)力強(qiáng)國(guó)家權(quán)力就弱；社會(huì)權(quán)力弱，國(guó)家權(quán)力就強(qiáng)。政治參與實(shí)質(zhì)是社會(huì)權(quán)力和國(guó)家權(quán)力的博弈。不充分的政治參與意味著社會(huì)權(quán)力弱而國(guó)家權(quán)力強(qiáng)，導(dǎo)致的是強(qiáng)權(quán)政治；而過度的政治參與意味著社會(huì)權(quán)力強(qiáng)國(guó)家權(quán)力弱，那么國(guó)家的權(quán)威就要削弱，帶來政治失序、社會(huì)動(dòng)亂。所以政治參與理論的分歧關(guān)鍵在于政治參與深度的問題，也就是政治參與的界限是什么，這可以從現(xiàn)代化的進(jìn)程中可以看出。

2．現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治參與。在現(xiàn)代化初期，啟蒙思想家們提出了人民主權(quán)，以聯(lián)合廣大人民推翻封建專制統(tǒng)治，人民主權(quán)的思想深入人心。所以，在共和國(guó)建立后，人民理所當(dāng)然地認(rèn)為自己有權(quán)參與國(guó)家事務(wù)的管理。但是在一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)，每個(gè)人都來管理公共事務(wù)顯然是行不通的。所以，在從現(xiàn)代化初期向現(xiàn)代化中期轉(zhuǎn)變中，前期為了推翻封建制度而宣揚(yáng)的直接民主觀念，帶來了普遍的政治失序和社會(huì)動(dòng)亂，反而成了現(xiàn)代化進(jìn)程的阻礙。而在現(xiàn)代化中期向現(xiàn)代化后期的轉(zhuǎn)變中，人們才擺脫直接民主的觀念，認(rèn)識(shí)到民主在現(xiàn)代社會(huì)只能是代議制民主，通過對(duì)前期教訓(xùn)的反思，人們才認(rèn)識(shí)到——政治參與也不是人民直接參與公共管理，而是選出自己的人代表自己來管理公共事務(wù)或者以多種方式和途徑來影響政府活動(dòng)。所以，只有從現(xiàn)代化的進(jìn)程才可以理解為什么盧梭宣揚(yáng)直接民主，而密爾、熊彼特等思想家卻堅(jiān)信代議民主。因此，對(duì)于正在進(jìn)行現(xiàn)代化的國(guó)家來說，政治參與并不是所有人都可以直接參加國(guó)家政權(quán)的管理，而緊緊意味著對(duì)公共事務(wù)管理施加以影響。所以，為了維護(hù)政治的平穩(wěn)運(yùn)行，必須建立有效的政治參與機(jī)制。

摘要：小城鎮(zhèn)決策實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策，論文在分析其決策特點(diǎn)基礎(chǔ)上，分析了面對(duì)公眾如何決策。小城鎮(zhèn)決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學(xué)化的關(guān)鍵，基于這些認(rèn)識(shí)，論文提出了要建立小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機(jī)制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“善治”和農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)，決策，公共參與，機(jī)制小城鎮(zhèn)決策過程是政府履行職能、完成對(duì)社會(huì)治理的過程，隨著管理科學(xué)、決策科學(xué)進(jìn)入新的歷史階段，理論有新的變革和發(fā)展，面對(duì)這些變革，政府要有所作為，有所不為，這是擺在政府面前的一項(xiàng)重大的課題。小城鎮(zhèn)政府，我國(guó)政治體制的最基層的人民政府，因其自身的特點(diǎn)——基層，她的能力如何，能力如何得以體現(xiàn)，……直接關(guān)乎政治體制穩(wěn)定發(fā)展和合法性的存在，同時(shí)影響政府體系合法性基礎(chǔ)，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，這些，促使政府思考是繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的決策體制，還是革新以順應(yīng)時(shí)展和社會(huì)變革？傳統(tǒng)的決策體系其效能如何，其相對(duì)應(yīng)的決策成本——收益是否符合現(xiàn)時(shí)代人們對(duì)政府作為的要求等等，應(yīng)對(duì)時(shí)展要求和社會(huì)變革，因此，小城鎮(zhèn)政府決策應(yīng)有科學(xué)的理念和思想，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度推進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。科學(xué)地決策要求積極推動(dòng)公共參與，因此政府在決策時(shí)要積極推進(jìn)公共參與，建立健全科學(xué)的、合法的公共參與機(jī)制，以此對(duì)政府決策獻(xiàn)計(jì)諫言，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證公共利益得到保障，彰顯公共利益優(yōu)先的公共參與的核心價(jià)值。一、小城鎮(zhèn)的決策決策正確與否關(guān)系到一個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展和未來。失敗的決策是不尊重客觀規(guī)律，不正視客觀實(shí)際，不尊重科學(xué)的盲目決策，致使公共利益受到損害，從深層次看，公共利益和民主科學(xué)決策觀念的缺失是其失敗決策的原因，而因決策而發(fā)展良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是因?yàn)樗麄冊(cè)跊Q策中尊重客觀規(guī)律，充分利用公眾和專家學(xué)者的作用，積極促使他們參與到?jīng)Q策的過程中。小城鎮(zhèn)決策是小城鎮(zhèn)政府遵循區(qū)域發(fā)展原則，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政條例、條令，充分考量本地社會(huì)人文、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件以及人民群眾的合理合法訴求的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合法作出符合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治協(xié)調(diào)發(fā)展的短、中、長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃，或解決某一具體問題的決定政令等。它具有以下特點(diǎn)：（1）區(qū)域發(fā)展性。小城鎮(zhèn)是中國(guó)政治最基層的人民政府單位，也是具有獨(dú)立財(cái)政的最低單元，也是縣域經(jīng)濟(jì)或以上的最基本組成要素，具有很強(qiáng)的區(qū)域性，不同的鎮(zhèn)域，有著不同的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、人口等環(huán)境，這些都是決定小城鎮(zhèn)決策走向的關(guān)鍵因素。（2）直接關(guān)乎最廣大人民的根本利益。小城鎮(zhèn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的基本單位，也是中國(guó)社會(huì)基本單元村社、社區(qū)的直接統(tǒng)治、管理的政府，她的每一決策直接面對(duì)處于社會(huì)基層的人民群眾，直接關(guān)系到他們的根本利益。因此，小城鎮(zhèn)決策的好壞、優(yōu)劣、合法與否、科學(xué)與否，將直接面對(duì)廣大群眾的質(zhì)詢，這也就可能導(dǎo)致公共的合法參與和非法參與。（3）既具現(xiàn)實(shí)性又具前瞻性。決策不只是某一事件的補(bǔ)救措施，或是針對(duì)某一現(xiàn)時(shí)事件的解決辦法，而且，它還是對(duì)由此可能引發(fā)的其他問題的前瞻性決斷。在現(xiàn)階段大部分的小城鎮(zhèn)決策是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及突發(fā)事件的處理和政令，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的長(zhǎng)期的規(guī)劃，這本身要求決策者有前瞻性的智慧，對(duì)未來時(shí)間有預(yù)見性和超前的把握能力。而對(duì)于突發(fā)事件，如自然災(zāi)害及農(nóng)村地區(qū)可能出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)等，任何一事件本身不是孤立的，而是多種因素交錯(cuò)，前因后果及未來的影響都是決策者應(yīng)該考慮的。（4）授權(quán)決策的原則。法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作了嚴(yán)格的法律規(guī)定，任何決策都不能超越法律，或者違反法律。法律明確了政府的決策活動(dòng)，也規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的權(quán)限，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，法律賦予小城鎮(zhèn)政府較大的決策權(quán)利和權(quán)限，同時(shí)也對(duì)小城鎮(zhèn)政府的行政行為、決策行為活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和約束。二、面對(duì)公眾小城鎮(zhèn)政府如何決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要應(yīng)對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的訴求，同時(shí)，也要應(yīng)對(duì)日益突出民眾參與公共事務(wù)，以及有組織保護(hù)自身利益的訴求。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)政府決策應(yīng)考慮以下問題：第一，面對(duì)群體性群眾危機(jī)，政府決策是否正確關(guān)乎事件的后果，要求政府以極大的政治智慧解決問題[1]；第二，基層制度性的公共參與渠道缺乏，導(dǎo)致民意無處可疏，這在某種程度上加劇了沖突爆發(fā)的可能性；第三，在農(nóng)民稅賦減少，而政府財(cái)政供給能力不足的情況下，尋求新的渠道和機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治良性發(fā)展。（1）必須科學(xué)決策和民主決策：科學(xué)決策指決策者依照科學(xué)程序，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代的系統(tǒng)、信息、控制理論和方法去進(jìn)行科學(xué)化民主決斷，它包括三個(gè)環(huán)節(jié)：確定目標(biāo)、擬定可能方案和方案優(yōu)選。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，所有要素最終的歸結(jié)是體制因素，也就是民主對(duì)決策的影響，也就是要求公眾參與到?jīng)Q策中去。而決策科學(xué)化、民主化、程序化、制度化，最后落實(shí)到法制化。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，要做到科學(xué)決策和民主決策，必須科學(xué)規(guī)范決策程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。從小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況出發(fā)，小城鎮(zhèn)決策應(yīng)遵循如下4項(xiàng)程序：（1）調(diào)查研究，分析問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查研究主要表現(xiàn)為直接的調(diào)查研究方式，即直接聯(lián)系調(diào)查對(duì)象，直接獲取第一手材料，直接同群眾商談問題。從而詳細(xì)、真切地了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，熟悉鄉(xiāng)情民情。（2）專家論證，可行性分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)組織以專家為主體的可行性論證小組，對(duì)決策所涉及的一系列問題進(jìn)行可行性分析：一要確立經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；二要分析實(shí)現(xiàn)條件，即現(xiàn)實(shí)可能性。三要設(shè)計(jì)備選方案。解決“做什么”和“怎樣做”的問題,即運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)尋找實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑，從不同角度大膽設(shè)想，通過定性、定量的分析論證，草擬出各種不同的備選方案。（3）群眾評(píng)議，權(quán)衡利弊。在被選方案面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者就要做出選擇和決斷,這是決策的關(guān)鍵。為此，政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大征詢意見的范圍，使更多的專家與群眾參加評(píng)議，評(píng)估備選方案的效能價(jià)值、后果及其影響、利與弊等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者可組織一定范圍的聽證會(huì)，使與決策有直接關(guān)系的人有表達(dá)意見、提供材料和證據(jù)的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大決策的民主參與,增強(qiáng)決策過程的公開性和透明度。（4）跟蹤實(shí)施，信息反饋。在實(shí)施過程中要跟蹤調(diào)查，掌握實(shí)施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者在決策實(shí)施過程中要深入實(shí)際調(diào)查，了解情況，特別是方案實(shí)施中的困難,主客觀情況的變化，及時(shí)征詢實(shí)施部門的主管、群眾的意見，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行指導(dǎo)與控制,并迅速對(duì)原決策方案做出修改，確保決策目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)。（2）人本決策小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及到諸多方面，方方面面都與民眾有切身利益關(guān)系，如：土地征用、戶籍改革、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，進(jìn)行決策更應(yīng)考慮公眾的正義訴求。決策要體現(xiàn)公眾的合理、合法、科學(xué)的訴求，也就是要進(jìn)行人本決策。小城鎮(zhèn)決策要切實(shí)體現(xiàn)人本原則，這是民主決策和科學(xué)決策的歸宿和落腳點(diǎn)。小城鎮(zhèn)決策雖然指政府針對(duì)行政管理相對(duì)人即行政管理對(duì)象在處理國(guó)家政務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)過程中所做出的決策過程。所謂人本決策是從體現(xiàn)政府統(tǒng)治意志的政令式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的政府治理行為，政府在決策過程中吸收公眾參與到?jīng)Q策的各個(gè)環(huán)節(jié)，既最大體現(xiàn)政府意志，也合理體現(xiàn)公眾意志，同時(shí)使得決策設(shè)計(jì)更具人性化、可接受性、可實(shí)施性，這無疑對(duì)政府、對(duì)決策涉及的執(zhí)行對(duì)象都是有利的。人本決策還體現(xiàn)的是民主思想、科學(xué)思想、民本思想，這是現(xiàn)代決策精神的體現(xiàn)，更為重要的是，人本決策過程重要環(huán)節(jié)是公共參與決策。小城鎮(zhèn)的決策要遵循科學(xué)決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫徹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過程的公共參與機(jī)制。三、決策過程中的公共參與（一）公共參與理念和目標(biāo)選擇公共參與公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展中的民主治理精神，本質(zhì)上要求政府的決策和實(shí)施行為處于公眾的參與和監(jiān)督中，具有以下特點(diǎn)：（1）公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾主體性賦予公眾的普遍知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其行使的參與行為在于確保普遍利益不受損害。（2）公益性。公共參與要調(diào)整的是公共利益，或是涉及區(qū)域內(nèi)大部分民眾或?qū)嶓w的利益，因個(gè)私利益與政府之間發(fā)生的參與關(guān)系不是公共參與。（3）合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標(biāo)，當(dāng)然，政府或者說決策者與民眾本身不在一對(duì)等的地位上，政府往往忽視公眾存在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯(cuò)不在公眾。而政府和公眾都是希望公共參與處于法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，在合法的渠道下參與政府決策過程或接受公眾的參與。（4）客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部行政行為，對(duì)于政府內(nèi)部行政行為，即政府內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、升遷等不具約束力，或者說公共參與不調(diào)整內(nèi)部行政行為。（5）形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動(dòng)，如：座談、走訪、問卷調(diào)查、召開代表大會(huì)等，也有公眾主動(dòng)的：投票、選舉、上訪等。公共參與的目標(biāo)（GoalsofPublicParticipation）選擇包涵以下內(nèi)容：

（1）提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價(jià)值（TheValues）,并且能有效地參加。（2）提供完全的機(jī)會(huì)給公眾以聽取他們的觀點(diǎn)和建議、意見和以此影響計(jì)劃過程的結(jié)果。（3）建立輿論和公眾的支持政府的遠(yuǎn)景計(jì)劃和目標(biāo)，并與政府一道為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和目標(biāo)而努力。（4）保證計(jì)劃的有效開展，決策的有效實(shí)施。（5）公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策行為，保障公共利益不受侵害。（6）推動(dòng)政府科學(xué)、合法治理。

（2）公共參與的模式選擇目前，決策科學(xué)的發(fā)展、管理科學(xué)的變革和政府價(jià)值取向革新為公共參與提供了多種模式選擇和渠道。DemelzaBirch在一項(xiàng)調(diào)查中總結(jié)了公共參與的19種模式：申訴和建議計(jì)劃（Complaints/suggestionsschemes）、服務(wù)滿意調(diào)查（Servicesatisfactionsurveys）、民意測(cè)驗(yàn)（Otheropinionpolls）、互聯(lián)網(wǎng)（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社區(qū)計(jì)劃/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座談（Citizen’spanels）、合作委員會(huì)/委員會(huì)介入（Co-option/committeeinvolvement）、質(zhì)詢會(huì)議（Questionandanswersessions）、問卷調(diào)查（Consultationdocuments）、公開會(huì)議（Publicmeetings）、市民評(píng)審（Citizens’juries）、焦點(diǎn)組織（FocusGroups）、走訪（Visioningexercises）、服務(wù)工作者討論會(huì)（Serviceuserforums）、問題討論會(huì)（Issueforums）、利益分配論壇（Sharedinterestforums）、區(qū)域/鄰里討論會(huì)（Area/neighbourhoodforums）、服務(wù)管理者論壇（Usermanagementofservices）[2]。在一個(gè)法制健全和政府效能高的體制下，這些模式的應(yīng)用能夠促使政府決策時(shí)考慮并接納民眾的建設(shè)性意見，因?yàn)楹鲆暪矃⑴c行為的合理、合法性的結(jié)果是可以預(yù)見的。我國(guó)的情況是民眾對(duì)政府的預(yù)期是“不變壞”，而不是政府效能的提高，因此民眾參與的主動(dòng)性較差，而且由于缺乏必要的體制，公共參與水平較低，隨著社會(huì)發(fā)展和政府變革，和民眾理性預(yù)期的提高，民眾對(duì)政府決策過程中的參與熱情逐步提高，從現(xiàn)實(shí)看，放開較高行政級(jí)別政府的決策參與可能性不大，也就是這類政府決策的剛性較小，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施決策過程的公共參與具有現(xiàn)實(shí)性，從我國(guó)小城鎮(zhèn)決策特點(diǎn)看，發(fā)展公共參與具有非常重要的實(shí)踐和理論意義，但其具有較強(qiáng)的區(qū)域性和針對(duì)性在某種程度上受到一定的限制了公共參與模式的多樣化和效能的實(shí)現(xiàn)。目前，從全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐看，公共參與的模式主要有：聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、吹風(fēng)會(huì)、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上征求意見（有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、黨委政府主要負(fù)責(zé)人熱線電話、信箱、上訪、問卷調(diào)查、走訪、座談、投票表決、公民選舉、蹲點(diǎn)了解情況等。這些形式中，有的是有嚴(yán)格的法律程序的，如公民選舉、聽證會(huì)、上訪等，也是有法律保障的，一旦走這些程式，必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)于公眾的合理合法意見和建議，決策者或政府有責(zé)任采用的，否則要追究其法律責(zé)任的。而其他的參與形式在法律法規(guī)上沒有明文規(guī)定，因此選擇這些形式，參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規(guī)定決策者或政府有責(zé)任采用，因此可以說這些形式是非法律強(qiáng)制的公共參與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數(shù)是政府主動(dòng)要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導(dǎo)民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個(gè)方面，一是決策信息是否完全可知；二是民眾的理性預(yù)期；三是是否有一系列的制度安排確保參與行為的實(shí)現(xiàn)。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國(guó)家、不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異，而且，每一種模式下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公共參與的模式在于符合實(shí)際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應(yīng)的公共參與機(jī)制的必要性就體現(xiàn)出來，這種機(jī)制在于保證政府決策信息的公開，疏導(dǎo)民眾的理性預(yù)期，以及公共參與過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學(xué)的決策，同時(shí)保證公共參與的價(jià)值得到體現(xiàn)，原則得到遵循。（3）公共參與的原則和價(jià)值取向公共參與的主體應(yīng)該是民眾，民眾的理性預(yù)期是公共參與的原始動(dòng)力，是直接誘因，這種預(yù)期的本質(zhì)就是利益最大化，從決策者的角度，決策的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質(zhì)，決策最終帶來的是利益調(diào)整，政府的預(yù)期和民眾預(yù)期有時(shí)是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預(yù)期應(yīng)該是積極的，是能夠符合公益和社會(huì)發(fā)展的原則。公共參與的價(jià)值取向是公共參與過程必須依據(jù)的準(zhǔn)則，既是一種道德觀念的體現(xiàn)，也是法理的體現(xiàn)，公共參與的價(jià)值取向在于保證公共參與預(yù)期符合公共利益，同時(shí)將公共參與調(diào)整在道德和法理共同的范圍內(nèi)。公共參與核心價(jià)值國(guó)際協(xié)會(huì)（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共參與的核心價(jià)值是：①公眾應(yīng)該在影響他們的生活的決定中保留自己的意見。②公共參與包括民眾的意見將會(huì)影響決定的許諾。③公共參與過程在于溝通利益而且要滿足所有的參加者的參與需要。④公共參與過程在于尋求并促進(jìn)包含那些潛在的影響。⑤公共參與過程包括參與定義他們?nèi)绾螀⑴c的方面。⑥公共參與過程應(yīng)提供給公眾一些在參與過程中的需要的信息。⑦公共參與過程傳達(dá)給參與者的是怎樣使他們的意見影響決定[3]。總結(jié)起來，公共參與的價(jià)值取向應(yīng)該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意愿，政府的合法性不僅體現(xiàn)在法律條文賦予政府履行的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等職能，也體現(xiàn)在民眾的認(rèn)可，也即事實(shí)合法性，民眾的意愿是政府應(yīng)該響應(yīng)的訴求，也是政府本身的行政的目標(biāo)，政府事實(shí)合法性基礎(chǔ)是民眾的需求；二是合理的制度安排和設(shè)計(jì)，公共參與的實(shí)施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天然為公益的，合理的制度安排和制度設(shè)計(jì)在于約束民眾和政府行為，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益；三是信息對(duì)稱和公開，民眾對(duì)涉及自身權(quán)益的信息有知情權(quán)，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體對(duì)象之間是不平等的，這種不對(duì)等使得民眾很難獲取必要的信息，同時(shí)也增加了政府行政的成本。社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共參與在社區(qū)實(shí)踐成效時(shí)，總結(jié)了以下好的經(jīng)驗(yàn)和原則（PrinciplesofGoodPractice）：①促進(jìn)活躍的和具有代表意義的參與使得所有社區(qū)成員能夠切實(shí)影響影響他們生活的決定。②使社區(qū)成員學(xué)習(xí)而且了解社區(qū)問題，包括經(jīng)濟(jì)的，社會(huì)的，環(huán)境的，政治上的，心理學(xué)的,以及其他與改變他們行動(dòng)過程的沖擊。③將社區(qū)中不同興趣和文化納入社區(qū)發(fā)展進(jìn)程；并且脫離那些對(duì)社區(qū)成員不利的影響。④積極地工作以提高社區(qū)成員、領(lǐng)袖和團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)能力。⑤要公開全部的促進(jìn)社區(qū)健康和可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)策略[4]。從小城鎮(zhèn)實(shí)踐和發(fā)展看，決策的根本目標(biāo)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治和諧健康發(fā)展，公共參與的原則主要是民主和科學(xué)兩大方面，民主方面的原則有：（1）公眾有表達(dá)不同意見、提出合理建議的機(jī)會(huì)和渠道，決策者或者說政府應(yīng)該提供這些機(jī)會(huì)和創(chuàng)造相關(guān)的條件。（2）決策者或者說政府在決策時(shí)應(yīng)吸納公眾的合理、科學(xué)的意見，不能走形式，走過場(chǎng)，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對(duì)決策進(jìn)行監(jiān)督，決策者或政府要積極應(yīng)對(duì)公共參與，不能消極應(yīng)對(duì)，接受公眾的監(jiān)督、申訴和質(zhì)詢。科學(xué)方面的原則有：決策是系統(tǒng)工程，公眾要充分了解決策的相關(guān)程序、內(nèi)容等，科學(xué)地參與到?jīng)Q策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對(duì)現(xiàn)時(shí)事件決策，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關(guān)各方的建議、意見。（4）影響公共參與的因素公共參與不管是機(jī)制性還是非機(jī)制性的，總是受到各種各樣的因素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對(duì)象也即決策者或者政府的影響……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列舉了7項(xiàng)促進(jìn)公共參與的因素：合作戰(zhàn)略、部門計(jì)劃、中央政府、公眾或社區(qū)要求、政策組織、個(gè)體、地方政府網(wǎng)絡(luò)，在對(duì)216個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的問卷分析得出，96個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（44%）認(rèn)為合作戰(zhàn)略是最主要的因素，37個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（17%）認(rèn)為部門計(jì)劃是最主要的因素，很少權(quán)力機(jī)構(gòu)（3個(gè)）認(rèn)為個(gè)人是最主要的，沒有機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府網(wǎng)絡(luò)是最主要的。同時(shí)，該文也列出了六項(xiàng)公共參與的主要問題是缺少資源、時(shí)間、公共利益、國(guó)會(huì)支持、官方支持、法律支持等，其中缺少資源、時(shí)間、公共利益是主要的問題，這些都影響了公共參與[5]。從我國(guó)的小城鎮(zhèn)決策中公共參與實(shí)踐看，影響因素主要有，從政府角度看有：官員的能力、政治素養(yǎng)、相關(guān)法律不足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平不高、缺少時(shí)間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國(guó)憲法保障公民有參政議政的權(quán)利，我國(guó)信訪體制是比較健全的，各級(jí)人民政府都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此，建立廣泛的公共參與機(jī)制是非常重要的，也是非常必要的，這是民主政治的體現(xiàn)，也是決策民主化、科學(xué)化的要求。四、小城鎮(zhèn)公共參與機(jī)制建設(shè)（1）小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機(jī)制當(dāng)前，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)主要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)調(diào)整和建制村合并，農(nóng)村耕地、建設(shè)用地、綠化用地整理，大力改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，有效利用開發(fā)自然資源，進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，發(fā)展教育科技文化衛(wèi)生事業(yè)，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，進(jìn)行社會(huì)治安交通綜合治理，深化管理體制改革等等，所有這些都與廣大群眾有密切的關(guān)系，政府任一項(xiàng)都關(guān)系到他們的切身利益，特別地，在小城鎮(zhèn)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村用地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都直接關(guān)乎群眾的生活。從小城鎮(zhèn)建設(shè)中反饋的情況看，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，政府有些決策不考慮實(shí)際情況和市場(chǎng)因素，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成資源浪費(fèi)，損害群眾利益。因此，能否科學(xué)決策和民主決策直接影響群眾的切身利益。而對(duì)于小城鎮(zhèn)的決策怎樣做到科學(xué)決策和民主決策呢？如何保證科學(xué)決策和民主決策？誰對(duì)最終決策負(fù)責(zé)，誰又能對(duì)決策的過程進(jìn)行有效的監(jiān)督？政府的非天然公益要求適當(dāng)制度安排去約束其行為，建立一種制度性公共參與，一則可以保障公眾的利益不受合法的非法的侵害，二則可以促使政府科學(xué)、民主決策，三則，有利于決策的實(shí)施，四則，有利于改善政府和公眾的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。公共參與行為貫穿政府決策的全過程，不僅是政府的主動(dòng)的、積極的行為，也有民眾的主動(dòng)的、積極的行為，它所體現(xiàn)的是民眾理性和政府對(duì)民眾意愿的重視和對(duì)群眾利益的關(guān)切，然而，在我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的決策實(shí)踐中，大多數(shù)情況下是公眾的主動(dòng)要求和對(duì)切身利益的關(guān)注，而要求參與到政府的一些決策行為中，提供必要的信息和進(jìn)行必要的監(jiān)督，是由下而上的訴求，在多數(shù)情況下，不能夠有效的實(shí)施公共參與，政府對(duì)此認(rèn)可度比較低，這種非體制性的參與并不能得到預(yù)期收益，目前，公共參與渠道的渠道缺乏或不暢通造成許多民眾與基層政府的沖突性，民眾的參與意識(shí)的提高與政府忽視公眾的知情權(quán)、參與權(quán)的矛盾可能導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定和政府合法性受到質(zhì)疑。美國(guó)能源部政府和公共事務(wù)辦公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）發(fā)表的《如何設(shè)計(jì)公共參與計(jì)劃》(HowToDesignPublicParticipationProgram)認(rèn)為一個(gè)有效的決策過程的公共參與計(jì)劃包含三個(gè)階段：決策分析（DecisionAnalysis）、公共參與計(jì)劃（PublicParticipationPlanning）、實(shí)施計(jì)劃（ImplementationPlanning），而決策分析包括：①解析為什么要作出如此的決策，②詳細(xì)說明制定決策的步驟及日程安排，③決定是否需要公眾參與，為得是什么目的；公共參與計(jì)劃包括：①向公眾詳細(xì)說明在決策過程中需要完成的工作，②確定利害關(guān)析——內(nèi)在的和外部，③確定過程中每一步要用到的方法，考慮不同群體的需要④整合整個(gè)計(jì)劃中的方法；實(shí)施計(jì)劃包括如何提高公共參與的主動(dòng)性[6]。當(dāng)前，公共參與制度化及法制化是有具有現(xiàn)實(shí)和理論意義，順應(yīng)政府“治道”變革和適應(yīng)政府“善治”要求。公共參與機(jī)制是促進(jìn)政府良好決策的制度安排，也是預(yù)防、化解社會(huì)問題的制度安排，同時(shí)也是保障群眾利益的制度設(shè)計(jì)，就是政府與社會(huì)民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等等行政外部行為進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合公共參與實(shí)踐，對(duì)決策過程中的公共參與機(jī)制作如下描述：既然是決策過程中的公共參與，應(yīng)該是一個(gè)完整的過程，它必須解決為什么而參與、公眾為什么要參與、如何參與等問題。決策過程是一個(gè)系統(tǒng)工程，公共參與過程本身也是一個(gè)系統(tǒng)過程，決策過程中每一個(gè)步驟內(nèi)含公共參與過程，也就是決策過程中有幾個(gè)公共參與系統(tǒng)組成，按照系統(tǒng)工程理論，公共參與作為一種輸入（Income）,而參與的結(jié)果是一種輸出（Outcome），在這個(gè)系統(tǒng)中，還包括傳遞函數(shù)（Transferfunction）、反饋函數(shù)（Feedbackfunction），傳遞函數(shù)將系統(tǒng)中各個(gè)結(jié)構(gòu)、功能、相互關(guān)系有機(jī)整合，是處理公共參與的核心，也是其中的關(guān)鍵所在，反饋函數(shù)包括機(jī)制內(nèi)的反饋，也包括機(jī)制外的反饋，內(nèi)外界因素對(duì)輸出結(jié)果也即決策的反映，傳遞到公眾，而后通過公共參與對(duì)決策進(jìn)行修正。同時(shí)，公共參與機(jī)制既然是一種機(jī)制，其主體、客體、調(diào)整對(duì)象是有機(jī)整體，其順利和良性運(yùn)行需要?jiǎng)恿Αf(xié)調(diào)和推進(jìn)機(jī)制等，一方面要求決策者的自覺行為，另一方面法律應(yīng)該政府決策作法律上的約束，這是保障公共參與機(jī)制有效性和良性運(yùn)行的關(guān)鍵，不僅要求參與過程、程序的法制化，也要求公共參與行為的制度化。（2）當(dāng)前建立小城鎮(zhèn)決策公共參與機(jī)制急需解決的問題第一、賦予民眾參與的對(duì)等權(quán)利。（1）提高民眾的法律認(rèn)識(shí)，這對(duì)科學(xué)決策和民主決策也起到促進(jìn)、監(jiān)督和約束作用；（2）信息公開，保證決策信息能夠得到傳達(dá)和賦予公眾的一般知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán)。法律賦予民眾有知情權(quán)。政府應(yīng)盡可能公開一些政務(wù)信息，使民眾對(duì)政府決策、動(dòng)態(tài)有所了解，這實(shí)質(zhì)上也是民本思想的體現(xiàn)；（3）尊重民眾的意愿和參與訴求。第二、立法為公共參與機(jī)制的運(yùn)行提供法律保障。公共參與機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及社會(huì)生活的許多方面，公共參與行為的法制化是公共參與機(jī)制運(yùn)行的根本保障，沒有法律法規(guī)等給予的保護(hù)和對(duì)政府的約束、監(jiān)督，不利于公共參與的發(fā)展，也很難體現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化，最終影響政府施政能力，造成行政資源的浪費(fèi)，不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。第三、提高政府依法決策和民主決策的意識(shí)。法律創(chuàng)制意義在于能夠被毫無保留地貫徹執(zhí)行。政府也以實(shí)現(xiàn)公眾的最大利益為訴求，重視公眾的意志。政府應(yīng)以民本思想為指導(dǎo)，依法、積極、主動(dòng)地就有關(guān)問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。五、結(jié)論我國(guó)正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)問題、社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)無疑會(huì)影響我國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。近年來，由于改革的不斷深入，我國(guó)“三農(nóng)”問題日益突出，政府面臨強(qiáng)大的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否解決好，關(guān)乎改革成敗和我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)。我國(guó)政府正處于一種復(fù)雜的改革條件面前，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的不斷推進(jìn)，新的問題、新的矛盾將暴露，這使得政府決策變的更加復(fù)雜和困難，如何在這種復(fù)雜的變革和改革的條件下順利實(shí)現(xiàn)政府的職能。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用突現(xiàn)，面對(duì)政府管理和決策的理論變革，政府決策無法避免地要面對(duì)社會(huì)發(fā)展和公眾的科學(xué)化、民主化決策的訴求。決策科學(xué)化，要求決策者將現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)用到?jīng)Q策中，同時(shí)，對(duì)決策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，要求降低決策成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高決策的成本收益。決策的民主化則為實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化提供最可靠和最有效的體制保證，使決策的科學(xué)化程度達(dá)到一個(gè)新的、更高的水平。而科學(xué)和民主決策，需要公眾參與機(jī)制的保證，確保政府以更科學(xué)、更合理的理念指導(dǎo)決策和管理；同時(shí)，公共參與機(jī)制為預(yù)防和化解農(nóng)村社會(huì)問題，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供保障機(jī)制，從而有利于農(nóng)村社會(huì)及至全社會(huì)的和諧發(fā)展。參考文獻(xiàn)[1]何明，謝威.群體性事件與公共決策[J].探索與爭(zhēng)鳴，2002（2）：100-101.[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipationAbstract：PublicDecision-makingofthesmalltownisitsgovernmentaldecisionactually,thethesisanalysesthecharacteristicsofitsdecision-making,atthebase,itanalysesthathowtodothedecision-makingforthesmalltowngovernment.Thesmalltowndecision-makemustrespectpeople’swill,andthepublicparticipationisthekeytoguaranteethedemocratizationandscientificinthecourseofdecision-making,baseontheseknow,thethesisputsforwardtoestablishingthemechanismofpublicparticipationinthecourseofdecision-makingofthesmalltownandmakingpublicparticipationlegalizationandsystemization,whichcanpromotegoodgovernanceofthesmalltowngovernmentaccordingly,andtheharmoniousdevelopmentofruralsociety.Keywords：Thesmalltown,thedecision-making,thepublicparticipation,themechanism.

一、現(xiàn)實(shí)需求:公共文化服務(wù)多元參與的邏輯原點(diǎn)

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過行政體系以及作為其延伸的企事業(yè)單位承擔(dān)著各種公共文化產(chǎn)品的供給。進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，即在我國(guó)由生存型階段轉(zhuǎn)向發(fā)展型新階段的背景下，壟斷式傳統(tǒng)供給模式越來越難以適應(yīng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的需要，由此尋求多元力量的合作，探索公共文化服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化道路成為呼應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的邏輯原點(diǎn)。

(一)積極應(yīng)對(duì)公共文化服務(wù)需求快速增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)復(fù)雜化并存的需要

馬克思、恩格斯曾指出，人的需要分成生存、享受和發(fā)展三個(gè)層次，需求層次的提升取決于生產(chǎn)力水平。改革開放30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷持續(xù)的高速增長(zhǎng)，物質(zhì)財(cái)富日益豐富，已經(jīng)由基本小康社會(huì)開始向全面小康社會(huì)邁進(jìn)，人們的利益訴求正在從“底線型”利益訴求向“增長(zhǎng)型”利益訴求轉(zhuǎn)變［2］。在基本生存需求實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了安全、享受和自身發(fā)展等高層次需求，并直接表現(xiàn)為對(duì)包括公共文化在內(nèi)的基本公共服務(wù)的實(shí)際需求不斷增長(zhǎng)，這從近些年中央財(cái)政用于支持構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系的投入逐年提高就可以得到驗(yàn)證。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2003年至2012年累計(jì)投入580．11億元，年均增長(zhǎng)82．2%。其中，2012年中央財(cái)政安排公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金155．21億元，比2011年增加25．66億元，增長(zhǎng)19．81%［3］。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)型期中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)，開始出現(xiàn)明顯的分化，其中最為重要的分化過程之一就是階層化的過程:階層地位越來越明確，階層邊界越來越清晰，階層利益越來越凸顯［4］。結(jié)構(gòu)的分化加之地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的差異性必然導(dǎo)致文化需求的豐富性與多樣性。“公民的文化需求是創(chuàng)新公共文化服務(wù)體系的動(dòng)力，公民的文化需要將決定公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)、內(nèi)容、特征與途徑，并為公共文化服務(wù)指明方向。”［5］56－57面對(duì)公眾公共文化服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)以及結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，這就需要公共文化服務(wù)體系必須保持自身的廣泛性與適應(yīng)性，發(fā)揮多方合力的作用，多主體協(xié)同參與公共文化服務(wù)，切實(shí)提高公共文化服務(wù)效能。

(二)提升公共文化服務(wù)有效性的需要

公共文化服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的文化需求，保障公眾的基本文化生活權(quán)，相應(yīng)的，政府的公共文化服務(wù)的效率在一定程度上取決于社會(huì)公眾的認(rèn)同和參與程度。正是如此，新公共服務(wù)理論指出，“行政官員必須努力擴(kuò)大公民直接參與治理的機(jī)會(huì)，以便公民培養(yǎng)那種作為對(duì)良好行政信條的信任之最終基礎(chǔ)的有用智慧。”［6］59這表明，在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中需要實(shí)現(xiàn)政府由自上而下的權(quán)力向度朝著上下雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變、由封閉向公開透明轉(zhuǎn)變，還政于民，賦予公眾更多參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，培育公民意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮公眾的主體性作用。近年來，我國(guó)各級(jí)政府把加強(qiáng)文化建設(shè)作為改善民生的重要內(nèi)容，開展了諸如廣播電視村村通、文化信息資源共享、農(nóng)村電影放映、新農(nóng)村書屋、文化扶貧等一系列文化惠民工程，城鄉(xiāng)公共文化建設(shè)獲得了快速的發(fā)展。但在傳統(tǒng)的政府壟斷供給模式下，精英價(jià)值觀主導(dǎo)的自上而下“喂食”式文化供給方式在一定范圍內(nèi)廣泛存在著，許多文化產(chǎn)品是依靠國(guó)家力量從上而下向基層社會(huì)強(qiáng)行“植入”的，但現(xiàn)實(shí)告訴我們，這種單靠國(guó)家力量從外面強(qiáng)制“植入”基層社會(huì)的精英文化觀念，難以在基層社會(huì)中植根、發(fā)育、開花、結(jié)果，是—種“無根”的文化［7］，客觀上造成公共文化服務(wù)供需之間的錯(cuò)位，當(dāng)前農(nóng)家書屋中“有書沒人”、送戲下鄉(xiāng)時(shí)“有戲沒人”的事實(shí)就是明證。因此，要提升公共文化服務(wù)有效性，體現(xiàn)民意，需要鼓勵(lì)公眾參與，關(guān)注公眾聲音，并充分發(fā)揮基層群眾的“草根性”智慧和力量。

摘要：小城鎮(zhèn)決策實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策，論文在分析其決策特點(diǎn)基礎(chǔ)上，分析了面對(duì)公眾如何決策。小城鎮(zhèn)決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學(xué)化的關(guān)鍵，基于這些認(rèn)識(shí)，論文提出了要建立小城鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機(jī)制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“善治”和農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)，決策，公共參與，機(jī)制小城鎮(zhèn)決策過程是政府履行職能、完成對(duì)社會(huì)治理的過程，隨著管理科學(xué)、決策科學(xué)進(jìn)入新的歷史階段，理論有新的變革和發(fā)展，面對(duì)這些變革，政府要有所作為，有所不為，這是擺在政府面前的一項(xiàng)重大的課題。小城鎮(zhèn)政府，我國(guó)政治體制的最基層的人民政府，因其自身的特點(diǎn)——基層，她的能力如何，能力如何得以體現(xiàn)，……直接關(guān)乎政治體制穩(wěn)定發(fā)展和合法性的存在，同時(shí)影響政府體系合法性基礎(chǔ)，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，這些，促使政府思考是繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的決策體制，還是革新以順應(yīng)時(shí)展和社會(huì)變革？傳統(tǒng)的決策體系其效能如何，其相對(duì)應(yīng)的決策成本——收益是否符合現(xiàn)時(shí)代人們對(duì)政府作為的要求等等，應(yīng)對(duì)時(shí)展要求和社會(huì)變革，因此，小城鎮(zhèn)政府決策應(yīng)有科學(xué)的理念和思想，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度推進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。科學(xué)地決策要求積極推動(dòng)公共參與，因此政府在決策時(shí)要積極推進(jìn)公共參與，建立健全科學(xué)的、合法的公共參與機(jī)制，以此對(duì)政府決策獻(xiàn)計(jì)諫言，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證公共利益得到保障，彰顯公共利益優(yōu)先的公共參與的核心價(jià)值。一、小城鎮(zhèn)的決策決策正確與否關(guān)系到一個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展和未來。失敗的決策是不尊重客觀規(guī)律，不正視客觀實(shí)際，不尊重科學(xué)的盲目決策，致使公共利益受到損害，從深層次看，公共利益和民主科學(xué)決策觀念的缺失是其失敗決策的原因，而因決策而發(fā)展良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是因?yàn)樗麄冊(cè)跊Q策中尊重客觀規(guī)律，充分利用公眾和專家學(xué)者的作用，積極促使他們參與到?jīng)Q策的過程中。小城鎮(zhèn)決策是小城鎮(zhèn)政府遵循區(qū)域發(fā)展原則，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政條例、條令，充分考量本地社會(huì)人文、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件以及人民群眾的合理合法訴求的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合法作出符合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治協(xié)調(diào)發(fā)展的短、中、長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃，或解決某一具體問題的決定政令等。它具有以下特點(diǎn)：（1）區(qū)域發(fā)展性。小城鎮(zhèn)是中國(guó)政治最基層的人民政府單位，也是具有獨(dú)立財(cái)政的最低單元，也是縣域經(jīng)濟(jì)或以上的最基本組成要素，具有很強(qiáng)的區(qū)域性，不同的鎮(zhèn)域，有著不同的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、人口等環(huán)境，這些都是決定小城鎮(zhèn)決策走向的關(guān)鍵因素。（2）直接關(guān)乎最廣大人民的根本利益。小城鎮(zhèn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的基本單位，也是中國(guó)社會(huì)基本單元村社、社區(qū)的直接統(tǒng)治、管理的政府，她的每一決策直接面對(duì)處于社會(huì)基層的人民群眾，直接關(guān)系到他們的根本利益。因此，小城鎮(zhèn)決策的好壞、優(yōu)劣、合法與否、科學(xué)與否，將直接面對(duì)廣大群眾的質(zhì)詢，這也就可能導(dǎo)致公共的合法參與和非法參與。（3）既具現(xiàn)實(shí)性又具前瞻性。決策不只是某一事件的補(bǔ)救措施，或是針對(duì)某一現(xiàn)時(shí)事件的解決辦法，而且，它還是對(duì)由此可能引發(fā)的其他問題的前瞻性決斷。在現(xiàn)階段大部分的小城鎮(zhèn)決策是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及突發(fā)事件的處理和政令，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的長(zhǎng)期的規(guī)劃，這本身要求決策者有前瞻性的智慧，對(duì)未來時(shí)間有預(yù)見性和超前的把握能力。而對(duì)于突發(fā)事件，如自然災(zāi)害及農(nóng)村地區(qū)可能出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)等，任何一事件本身不是孤立的，而是多種因素交錯(cuò)，前因后果及未來的影響都是決策者應(yīng)該考慮的。（4）授權(quán)決策的原則。法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作了嚴(yán)格的法律規(guī)定，任何決策都不能超越法律，或者違反法律。法律明確了政府的決策活動(dòng)，也規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的權(quán)限，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，法律賦予小城鎮(zhèn)政府較大的決策權(quán)利和權(quán)限，同時(shí)也對(duì)小城鎮(zhèn)政府的行政行為、決策行為活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和約束。[NextPage]

二、面對(duì)公眾小城鎮(zhèn)政府如何決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要應(yīng)對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的訴求，同時(shí)，也要應(yīng)對(duì)日益突出民眾參與公共事務(wù)，以及有組織保護(hù)自身利益的訴求。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)政府決策應(yīng)考慮以下問題：第一，面對(duì)群體性群眾危機(jī)，政府決策是否正確關(guān)乎事件的后果，要求政府以極大的政治智慧解決問題[1]；第二，基層制度性的公共參與渠道缺乏，導(dǎo)致民意無處可疏，這在某種程度上加劇了沖突爆發(fā)的可能性；第三，在農(nóng)民稅賦減少，而政府財(cái)政供給能力不足的情況下，尋求新的渠道和機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治良性發(fā)展。（1）必須科學(xué)決策和民主決策：科學(xué)決策指決策者依照科學(xué)程序，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代的系統(tǒng)、信息、控制理論和方法去進(jìn)行科學(xué)化民主決斷，它包括三個(gè)環(huán)節(jié)：確定目標(biāo)、擬定可能方案和方案優(yōu)選。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，所有要素最終的歸結(jié)是體制因素，也就是民主對(duì)決策的影響，也就是要求公眾參與到?jīng)Q策中去。而決策科學(xué)化、民主化、程序化、制度化，最后落實(shí)到法制化。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，要做到科學(xué)決策和民主決策，必須科學(xué)規(guī)范決策程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。從小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況出發(fā)，小城鎮(zhèn)決策應(yīng)遵循如下4項(xiàng)程序：（1）調(diào)查研究，分析問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查研究主要表現(xiàn)為直接的調(diào)查研究方式，即直接聯(lián)系調(diào)查對(duì)象，直接獲取第一手材料，直接同群眾商談問題。從而詳細(xì)、真切地了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，熟悉鄉(xiāng)情民情。（2）專家論證，可行性分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)組織以專家為主體的可行性論證小組，對(duì)決策所涉及的一系列問題進(jìn)行可行性分析：一要確立經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；二要分析實(shí)現(xiàn)條件，即現(xiàn)實(shí)可能性。三要設(shè)計(jì)備選方案。解決“做什么”和“怎樣做”的問題,即運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)尋找實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑，從不同角度大膽設(shè)想，通過定性、定量的分析論證，草擬出各種不同的備選方案。（3）群眾評(píng)議，權(quán)衡利弊。在被選方案面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者就要做出選擇和決斷,這是決策的關(guān)鍵。為此，政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大征詢意見的范圍，使更多的專家與群眾參加評(píng)議，評(píng)估備選方案的效能價(jià)值、后果及其影響、利與弊等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者可組織一定范圍的聽證會(huì)，使與決策有直接關(guān)系的人有表達(dá)意見、提供材料和證據(jù)的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大決策的民主參與,增強(qiáng)決策過程的公開性和透明度。（4）跟蹤實(shí)施，信息反饋。在實(shí)施過程中要跟蹤調(diào)查，掌握實(shí)施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者在決策實(shí)施過程中要深入實(shí)際調(diào)查，了解情況，特別是方案實(shí)施中的困難,主客觀情況的變化，及時(shí)征詢實(shí)施部門的主管、群眾的意見，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行指導(dǎo)與控制,并迅速對(duì)原決策方案做出修改，確保決策目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)。（2）人本決策小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及到諸多方面，方方面面都與民眾有切身利益關(guān)系，如：土地征用、戶籍改革、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，進(jìn)行決策更應(yīng)考慮公眾的正義訴求。決策要體現(xiàn)公眾的合理、合法、科學(xué)的訴求，也就是要進(jìn)行人本決策。小城鎮(zhèn)決策要切實(shí)體現(xiàn)人本原則，這是民主決策和科學(xué)決策的歸宿和落腳點(diǎn)。小城鎮(zhèn)決策雖然指政府針對(duì)行政管理相對(duì)人即行政管理對(duì)象在處理國(guó)家政務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)過程中所做出的決策過程。所謂人本決策是從體現(xiàn)政府統(tǒng)治意志的政令式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的政府治理行為，政府在決策過程中吸收公眾參與到?jīng)Q策的各個(gè)環(huán)節(jié)，既最大體現(xiàn)政府意志，也合理體現(xiàn)公眾意志，同時(shí)使得決策設(shè)計(jì)更具人性化、可接受性、可實(shí)施性，這無疑對(duì)政府、對(duì)決策涉及的執(zhí)行對(duì)象都是有利的。人本決策還體現(xiàn)的是民主思想、科學(xué)思想、民本思想，這是現(xiàn)代決策精神的體現(xiàn)，更為重要的是，人本決策過程重要環(huán)節(jié)是公共參與決策。小城鎮(zhèn)的決策要遵循科學(xué)決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫徹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過程的公共參與機(jī)制。[NextPage]

三、決策過程中的公共參與（一）公共參與理念和目標(biāo)選擇公共參與公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展中的民主治理精神，本質(zhì)上要求政府的決策和實(shí)施行為處于公眾的參與和監(jiān)督中，具有以下特點(diǎn)：（1）公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾主體性賦予公眾的普遍知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其行使的參與行為在于確保普遍利益不受損害。（2）公益性。公共參與要調(diào)整的是公共利益，或是涉及區(qū)域內(nèi)大部分民眾或?qū)嶓w的利益，因個(gè)私利益與政府之間發(fā)生的參與關(guān)系不是公共參與。（3）合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標(biāo)，當(dāng)然，政府或者說決策者與民眾本身不在一對(duì)等的地位上，政府往往忽視公眾存在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯(cuò)不在公眾。而政府和公眾都是希望公共參與處于法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，在合法的渠道下參與政府決策過程或接受公眾的參與。（4）客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部行政行為，對(duì)于政府內(nèi)部行政行為，即政府內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、升遷等不具約束力，或者說公共參與不調(diào)整內(nèi)部行政行為。（5）形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動(dòng)，如：座談、走訪、問卷調(diào)查、召開代表大會(huì)等，也有公眾主動(dòng)的：投票、選舉、上訪等。公共參與的目標(biāo)（GoalsofPublicParticipation）選擇包涵以下內(nèi)容：

（1）提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價(jià)值（TheValues）,并且能有效地參加。（2）提供完全的機(jī)會(huì)給公眾以聽取他們的觀點(diǎn)和建議、意見和以此影響計(jì)劃過程的結(jié)果。（3）建立輿論和公眾的支持政府的遠(yuǎn)景計(jì)劃和目標(biāo)，并與政府一道為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和目標(biāo)而努力。（4）保證計(jì)劃的有效開展，決策的有效實(shí)施。（5）公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策行為，保障公共利益不受侵害。（6）推動(dòng)政府科學(xué)、合法治理。

（2）公共參與的模式選擇目前，決策科學(xué)的發(fā)展、管理科學(xué)的變革和政府價(jià)值取向革新為公共參與提供了多種模式選擇和渠道。DemelzaBirch在一項(xiàng)調(diào)查中總結(jié)了公共參與的19種模式：申訴和建議計(jì)劃（Complaints/suggestionsschemes）、服務(wù)滿意調(diào)查（Servicesatisfactionsurveys）、民意測(cè)驗(yàn)（Otheropinionpolls）、互聯(lián)網(wǎng)（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社區(qū)計(jì)劃/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座談（Citizen’spanels）、合作委員會(huì)/委員會(huì)介入（Co-option/committeeinvolvement）、質(zhì)詢會(huì)議（Questionandanswersessions）、問卷調(diào)查（Consultationdocuments）、公開會(huì)議（Publicmeetings）、市民評(píng)審（Citizens’juries）、焦點(diǎn)組織（FocusGroups）、走訪（Visioningexercises）、服務(wù)工作者討論會(huì)（Serviceuserforums）、問題討論會(huì)（Issueforums）、利益分配論壇（Sharedinterestforums）、區(qū)域/鄰里討論會(huì)（Area/neighbourhoodforums）、服務(wù)管理者論壇（Usermanagementofservices）[2]。在一個(gè)法制健全和政府效能高的體制下，這些模式的應(yīng)用能夠促使政府決策時(shí)考慮并接納民眾的建設(shè)性意見，因?yàn)楹鲆暪矃⑴c行為的合理、合法性的結(jié)果是可以預(yù)見的。我國(guó)的情況是民眾對(duì)政府的預(yù)期是“不變壞”，而不是政府效能的提高，因此民眾參與的主動(dòng)性較差，而且由于缺乏必要的體制，公共參與水平較低，隨著社會(huì)發(fā)展和政府變革，和民眾理性預(yù)期的提高，民眾對(duì)政府決策過程中的參與熱情逐步提高，從現(xiàn)實(shí)看，放開較高行政級(jí)別政府的決策參與可能性不大，也就是這類政府決策的剛性較小，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施決策過程的公共參與具有現(xiàn)實(shí)性，從我國(guó)小城鎮(zhèn)決策特點(diǎn)看，發(fā)展公共參與具有非常重要的實(shí)踐和理論意義，但其具有較強(qiáng)的區(qū)域性和針對(duì)性在某種程度上受到一定的限制了公共參與模式的多樣化和效能的實(shí)現(xiàn)。目前，從全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐看，公共參與的模式主要有：聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、吹風(fēng)會(huì)、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上征求意見（有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、黨委政府主要負(fù)責(zé)人熱線電話、信箱、上訪、問卷調(diào)查、走訪、座談、投票表決、公民選舉、蹲點(diǎn)了解情況等。這些形式中，有的是有嚴(yán)格的法律程序的，如公民選舉、聽證會(huì)、上訪等，也是有法律保障的，一旦走這些程式，必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)于公眾的合理合法意見和建議，決策者或政府有責(zé)任采用的，否則要追究其法律責(zé)任的。而其他的參與形式在法律法規(guī)上沒有明文規(guī)定，因此選擇這些形式，參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規(guī)定決策者或政府有責(zé)任采用，因此可以說這些形式是非法律強(qiáng)制的公共參與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數(shù)是政府主動(dòng)要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導(dǎo)民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個(gè)方面，一是決策信息是否完全可知；二是民眾的理性預(yù)期；三是是否有一系列的制度安排確保參與行為的實(shí)現(xiàn)。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國(guó)家、不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異，而且，每一種模式下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公共參與的模式在于符合實(shí)際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應(yīng)的公共參與機(jī)制的必要性就體現(xiàn)出來，這種機(jī)制在于保證政府決策信息的公開，疏導(dǎo)民眾的理性預(yù)期，以及公共參與過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學(xué)的決策，同時(shí)保證公共參與的價(jià)值得到體現(xiàn)，原則得到遵循。[NextPage]

（3）公共參與的原則和價(jià)值取向公共參與的主體應(yīng)該是民眾，民眾的理性預(yù)期是公共參與的原始動(dòng)力，是直接誘因，這種預(yù)期的本質(zhì)就是利益最大化，從決策者的角度，決策的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質(zhì)，決策最終帶來的是利益調(diào)整，政府的預(yù)期和民眾預(yù)期有時(shí)是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預(yù)期應(yīng)該是積極的，是能夠符合公益和社會(huì)發(fā)展的原則。公共參與的價(jià)值取向是公共參與過程必須依據(jù)的準(zhǔn)則，既是一種道德觀念的體現(xiàn)，也是法理的體現(xiàn)，公共參與的價(jià)值取向在于保證公共參與預(yù)期符合公共利益，同時(shí)將公共參與調(diào)整在道德和法理共同的范圍內(nèi)。公共參與核心價(jià)值國(guó)際協(xié)會(huì)（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共參與的核心價(jià)值是：①公眾應(yīng)該在影響他們的生活的決定中保留自己的意見。②公共參與包括民眾的意見將會(huì)影響決定的許諾。③公共參與過程在于溝通利益而且要滿足所有的參加者的參與需要。④公共參與過程在于尋求并促進(jìn)包含那些潛在的影響。⑤公共參與過程包括參與定義他們?nèi)绾螀⑴c的方面。⑥公共參與過程應(yīng)提供給公眾一些在參與過程中的需要的信息。⑦公共參與過程傳達(dá)給參與者的是怎樣使他們的意見影響決定[3]。總結(jié)起來，公共參與的價(jià)值取向應(yīng)該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意愿，政府的合法性不僅體現(xiàn)在法律條文賦予政府履行的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等職能，也體現(xiàn)在民眾的認(rèn)可，也即事實(shí)合法性，民眾的意愿是政府應(yīng)該響應(yīng)的訴求，也是政府本身的行政的目標(biāo)，政府事實(shí)合法性基礎(chǔ)是民眾的需求；二是合理的制度安排和設(shè)計(jì)，公共參與的實(shí)施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天然為公益的，合理的制度安排和制度設(shè)計(jì)在于約束民眾和政府行為，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益；三是信息對(duì)稱和公開，民眾對(duì)涉及自身權(quán)益的信息有知情權(quán)，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體對(duì)象之間是不平等的，這種不對(duì)等使得民眾很難獲取必要的信息，同時(shí)也增加了政府行政的成本。社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共參與在社區(qū)實(shí)踐成效時(shí)，總結(jié)了以下好的經(jīng)驗(yàn)和原則（PrinciplesofGoodPractice）：①促進(jìn)活躍的和具有代表意義的參與使得所有社區(qū)成員能夠切實(shí)影響影響他們生活的決定。②使社區(qū)成員學(xué)習(xí)而且了解社區(qū)問題，包括經(jīng)濟(jì)的，社會(huì)的，環(huán)境的，政治上的，心理學(xué)的,以及其他與改變他們行動(dòng)過程的沖擊。③將社區(qū)中不同興趣和文化納入社區(qū)發(fā)展進(jìn)程；并且脫離那些對(duì)社區(qū)成員不利的影響。④積極地工作以提高社區(qū)成員、領(lǐng)袖和團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)能力。⑤要公開全部的促進(jìn)社區(qū)健康和可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)策略[4]。從小城鎮(zhèn)實(shí)踐和發(fā)展看，決策的根本目標(biāo)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治和諧健康發(fā)展，公共參與的原則主要是民主和科學(xué)兩大方面，民主方面的原則有：（1）公眾有表達(dá)不同意見、提出合理建議的機(jī)會(huì)和渠道，決策者或者說政府應(yīng)該提供這些機(jī)會(huì)和創(chuàng)造相關(guān)的條件。（2）決策者或者說政府在決策時(shí)應(yīng)吸納公眾的合理、科學(xué)的意見，不能走形式，走過場(chǎng)，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對(duì)決策進(jìn)行監(jiān)督，決策者或政府要積極應(yīng)對(duì)公共參與，不能消極應(yīng)對(duì)，接受公眾的監(jiān)督、申訴和質(zhì)詢。科學(xué)方面的原則有：決策是系統(tǒng)工程，公眾要充分了解決策的相關(guān)程序、內(nèi)容等，科學(xué)地參與到?jīng)Q策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對(duì)現(xiàn)時(shí)事件決策，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關(guān)各方的建議、意見。（4）影響公共參與的因素公共參與不管是機(jī)制性還是非機(jī)制性的，總是受到各種各樣的因素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對(duì)象也即決策者或者政府的影響……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列舉了7項(xiàng)促進(jìn)公共參與的因素：合作戰(zhàn)略、部門計(jì)劃、中央政府、公眾或社區(qū)要求、政策組織、個(gè)體、地方政府網(wǎng)絡(luò)，在對(duì)216個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的問卷分析得出，96個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（44%）認(rèn)為合作戰(zhàn)略是最主要的因素，37個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（17%）認(rèn)為部門計(jì)劃是最主要的因素，很少權(quán)力機(jī)構(gòu)（3個(gè)）認(rèn)為個(gè)人是最主要的，沒有機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府網(wǎng)絡(luò)是最主要的。同時(shí)，該文也列出了六項(xiàng)公共參與的主要問題是缺少資源、時(shí)間、公共利益、國(guó)會(huì)支持、官方支持、法律支持等，其中缺少資源、時(shí)間、公共利益是主要的問題，這些都影響了公共參與[5]。從我國(guó)的小城鎮(zhèn)決策中公共參與實(shí)踐看，影響因素主要有，從政府角度看有：官員的能力、政治素養(yǎng)、相關(guān)法律不足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平不高、缺少時(shí)間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國(guó)憲法保障公民有參政議政的權(quán)利，我國(guó)信訪體制是比較健全的，各級(jí)人民政府都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此，建立廣泛的公共參與機(jī)制是非常重要的，也是非常必要的，這是民主政治的體現(xiàn)，也是決策民主化、科學(xué)化的要求。[NextPage]

摘要：本文從多元主體的協(xié)同機(jī)制角度出發(fā)，對(duì)公共體育服務(wù)治理的發(fā)展過程各階段的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比分析，講述我國(guó)公共體育服務(wù)治理在政府主導(dǎo)下，面臨的運(yùn)行機(jī)制，內(nèi)在動(dòng)力等多方面的困難因素。在我國(guó)多元主體參與公共體育服務(wù)治理的協(xié)同機(jī)制要將政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)，社會(huì)組織共享補(bǔ)充，私營(yíng)組織互利共贏，個(gè)人積極參與作為協(xié)同機(jī)制的主體結(jié)構(gòu)，要以政府主導(dǎo)下的公共體育權(quán)力與利益均衡作為內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)要把合作、競(jìng)爭(zhēng)、制衡作為協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：多元主體;公共體育;服務(wù);協(xié)同機(jī)制

1國(guó)內(nèi)外公共體育服務(wù)治理制度的發(fā)展

1.1國(guó)外公共體育服務(wù)治理制度的發(fā)展

國(guó)外的公共體育服務(wù)治理制度根據(jù)其社會(huì)背景，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體制結(jié)構(gòu)，價(jià)值取向等可以大致分為三個(gè)階段。（1）管理時(shí)代公共服務(wù)治理，主要是在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，理論基礎(chǔ)來源于古德跟威爾遜提出的行政從政治中分離思想，政府就是公共，擁有絕對(duì)的支配權(quán)。（2）新管理時(shí)代公共服務(wù)治理，主要是在20世紀(jì)70年代，把政府作為了公共體育服務(wù)的主體，將民眾作為服務(wù)對(duì)象，并且引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（3）治理時(shí)代的公共服務(wù)治理，20世紀(jì)90年代，以詹姆斯、羅茨等西方學(xué)者提出了用治理代替管理的主張，在主體上強(qiáng)調(diào)自愿與強(qiáng)制合作，范圍上主張超越國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行共同治理。治理為公共體育服務(wù)管理制度的困境指出一條出路，多元主體的運(yùn)用超越了政府和市場(chǎng)限定，成為了公共體育服務(wù)的新的選擇。

1.2我國(guó)公共體育服務(wù)治理制度的發(fā)展

[摘要]公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)利分配，只有在參與機(jī)制和決策機(jī)制實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的前提下，才有可能實(shí)現(xiàn)公共政策的選擇過程和選擇結(jié)果代表公共利益，從而保證對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公正、合理的分配。中國(guó)轉(zhuǎn)型期多元化的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，要求在公共政策制定中，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政治參與機(jī)制，保證公共政策制定過程更加明晰化、規(guī)范化和制度化。

[關(guān)鍵詞]利益結(jié)構(gòu)；公共政策；參與機(jī)制；制度化

一、公共政策制定中參與機(jī)制的重要作用

社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化給傳統(tǒng)政治體制帶來了壓力，從而也對(duì)公共政策的制定提出了新的要求：一個(gè)成熟的公共政策制定體系，必須具備較強(qiáng)的適應(yīng)和包容能力，能夠及時(shí)接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內(nèi)接受他們合理的價(jià)值觀念和權(quán)利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機(jī)制，直接關(guān)系到科學(xué)的公共政策制定體系能否順利建立。

1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現(xiàn)

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個(gè)重要體現(xiàn)，民主制度的實(shí)質(zhì)就是對(duì)公民政治參與活動(dòng)的保護(hù)、疏導(dǎo)和規(guī)范。政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾和米歇爾·哈蒙認(rèn)為：公共性是指在民主政治過程中，個(gè)人和團(tuán)體不斷互動(dòng)形成的利益格局。它強(qiáng)調(diào)政策過程的互動(dòng)性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對(duì)政府決策施加影響的普通公民的活動(dòng)”[1]，即普通公民通過合法的政治渠道來表達(dá)政治意愿，影響政府決策，從而實(shí)現(xiàn)特定政治經(jīng)濟(jì)利益要求的政治行為與過程。權(quán)力是一種稀缺資源，誰擁有權(quán)力，誰就處于支配他人的主動(dòng)地位。政府作為公共權(quán)力的主體，本身具有權(quán)力擴(kuò)張的欲望。公共權(quán)力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導(dǎo)致權(quán)力壟斷，造成公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。控制政府利益擴(kuò)張不能依靠政府自身的道德約束和良心發(fā)現(xiàn)，公眾必須依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)政府政策行為的監(jiān)督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強(qiáng)有力的保障。

一、行政立法過程的參與理念一般情況下，政策的形成都需要經(jīng)歷一個(gè)過程，即始于法案的制作，終于對(duì)法案的通過。在近代自由主義的法治國(guó)家，“依法律行政”一直是支配性行政原理。根據(jù)三權(quán)分立的精神，政策應(yīng)該形成于權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)行于行政機(jī)關(guān)，裁判于司法機(jī)關(guān)。在這種意義上，行政的作用僅僅體現(xiàn)為“執(zhí)行”。然而，隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變以及行政的內(nèi)涵和外延的擴(kuò)展，在整個(gè)國(guó)家政策形成過程中，行政機(jī)關(guān)所發(fā)揮的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了狹義的“執(zhí)行”。

在現(xiàn)代福利國(guó)家，伴隨著行政介入領(lǐng)域的顯著擴(kuò)大，行政內(nèi)容發(fā)生了重大變化，從前的行政原理需要重新架構(gòu)。特別是在城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等計(jì)劃行政領(lǐng)域，基本上采取了如下構(gòu)造：法律并不直接、具體地進(jìn)行利害調(diào)整，而是僅僅提供利害調(diào)整的平臺(tái)，將實(shí)際的利害調(diào)整任務(wù)委任給行政過程。這樣，委任立法不斷增加，行政權(quán)力迅速擴(kuò)展，各國(guó)普遍出現(xiàn)了從“依法律行政”向“依計(jì)劃行政”乃至“依程序行政”的原理轉(zhuǎn)換。人們對(duì)福利的不斷追求，導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)作的專業(yè)化、技術(shù)化并不斷滲透到社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，決定了傳統(tǒng)上專屬于代議機(jī)關(guān)的立法權(quán)逐步轉(zhuǎn)移為行政權(quán)力，這就相應(yīng)削弱了代議機(jī)關(guān)通過法律對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行支配的力度。于是，尋找和確認(rèn)替代性或者彌補(bǔ)性的規(guī)范、制約機(jī)制便成為必然和必須的了。

首先，在作為“全體國(guó)民的總體意思表示”的法律制定過程中，無論是實(shí)行典型的三權(quán)分立制的美國(guó)，還是一直延續(xù)議會(huì)至上主義的英國(guó)，乃至德國(guó)、法國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家，大多數(shù)法律案都是由行政機(jī)關(guān)提出的，整個(gè)立法準(zhǔn)備階段基本上都是由行政機(jī)關(guān)來左右和操作的。所謂代議機(jī)關(guān)制定法律，只不過是最后采取由代議機(jī)關(guān)通過的形式而已。例如在日本，內(nèi)閣提出的法案占國(guó)會(huì)制定法律的法案的大半，且其運(yùn)作過程幾乎是純行政性的：首先是各省、廳將政策立案，然后經(jīng)行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)和議員之間協(xié)商、執(zhí)政黨審查等，最后由內(nèi)閣將法案提交國(guó)會(huì)，在委員會(huì)及全體會(huì)議上進(jìn)行審議和通過。①從國(guó)民主權(quán)、主權(quán)在民或者人民主權(quán)的觀點(diǎn)來看，這種權(quán)力運(yùn)作模式并不是沒有問題的。民主主義原理要求行政權(quán)力的運(yùn)作必須在“全體國(guó)民總體意思表示”的范圍內(nèi)、以民主的方式、以尊重國(guó)民權(quán)利的手段來進(jìn)行。

其次，在行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施行政管理的過程中，“行政”的“決策”過程或者階段往往被定位為專屬于行政裁量的領(lǐng)域，形成了較為獨(dú)特的行政運(yùn)作機(jī)制。其最為突出的特征就是排除外界參與，甚至排斥法治主義的適用，使得本來應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)國(guó)家或者公共利益為目標(biāo)，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為己任的行政機(jī)關(guān)與廣大民眾的溝通渠道越來越狹窄，也成為滋生官僚主義和許多官僚走向貪污腐敗的重要原因。在這種背景下，有關(guān)立法過程乃至其他行政過程中的公開、參與機(jī)制也就逐漸顯示出必要性和重要性。

再次，民主主義原理的普及和完善，促進(jìn)了行政過程中的各種參與機(jī)制不斷建立和完善。在現(xiàn)代行政法學(xué)原理下，民主主義原理得以在各個(gè)行政領(lǐng)域貫徹，相對(duì)人、利害關(guān)系人乃至一般民眾參與行政管理政策形成過程，成為民主主義的基本要求之一。現(xiàn)代國(guó)家為行政權(quán)力的運(yùn)作設(shè)置了種種民主參與機(jī)制，包括行政政策形成過程的參與機(jī)制、行政計(jì)劃編制過程的參與機(jī)制、行政立法過程的參與機(jī)制、行政執(zhí)法過程的參與機(jī)制、行政監(jiān)督和救濟(jì)過程的參與機(jī)制乃至整個(gè)行政過程的參與機(jī)制。于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立，并不斷得以推進(jìn)，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過程中的作用受到空前的重視。

最后，運(yùn)用傳統(tǒng)的手法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)制的局限性也佐證了參與機(jī)制的重要性。在近、現(xiàn)代國(guó)家的憲法中，大多都規(guī)定了主權(quán)在民或者人民主權(quán)的原理。然而，由于間接民主制或者代議制的發(fā)展，使得國(guó)家權(quán)力的行使往往并不能正確表達(dá)甚至脫離人民的意思表示。尤其是伴隨著國(guó)家行政權(quán)力滲透到各行各業(yè)乃至人們生活的方方面面，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)制的傳統(tǒng)手法，即立法統(tǒng)制、司法統(tǒng)制和行政的自我拘束等手法都呈現(xiàn)出局限性。尤其是代議機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)制的局限性，凸現(xiàn)了行政過程的參與機(jī)制對(duì)于行政權(quán)力的制約和規(guī)范作用，也佐證了對(duì)于實(shí)現(xiàn)憲政民主的重要意義。我國(guó)1982年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）也明確規(guī)定了人民主權(quán)的原理。《憲法》第2條規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。行政過程的參與機(jī)制便是對(duì)這種憲法原理的制度保障，它要求把握民眾的需求并不斷提高民眾的滿足度，通過民眾直接參與行政過程，達(dá)到提高行政效率和服務(wù)能力的目的。

一、協(xié)商參與立法機(jī)制的理論簡(jiǎn)析

協(xié)商參與模式是一個(gè)正在發(fā)展中的民眾參與各種決策的互動(dòng)模式，既不強(qiáng)調(diào)民眾是否通過中介參與立法，也不強(qiáng)調(diào)民眾的參與對(duì)立法結(jié)果是否有實(shí)質(zhì)性的影響，而是強(qiáng)調(diào)在立法的過程中，為了達(dá)成共識(shí)，各個(gè)協(xié)商主體之間的理性溝通和對(duì)話。在這種觀念中，協(xié)商參與立法就是一個(gè)自由而平等的協(xié)商主體，為了證明其所闡述的論點(diǎn)或論據(jù)而相互陳述的過程。[1]現(xiàn)代社會(huì)中日趨多元的個(gè)人利益最終得到了尊重，并且相互妥協(xié)讓步之后達(dá)成了共識(shí)。簡(jiǎn)單地說，協(xié)商民主理論構(gòu)成了對(duì)協(xié)商參與的理論依據(jù)。[2]

（一）協(xié)商民主的概念

關(guān)于協(xié)商民主的概念，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)，在當(dāng)今學(xué)術(shù)界比較流行或相對(duì)比較認(rèn)可的主要有三種學(xué)說。第一種認(rèn)為，“協(xié)商民主是一種決策體制，或者說是決策形式。”如米勒認(rèn)為：“當(dāng)一種民主體制的決策時(shí)通過公開討論———每一個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意聽取并考慮相反的觀點(diǎn)———做出的，那么這種民主體制就是協(xié)商的。”[3]第二種認(rèn)為，協(xié)商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認(rèn)為，協(xié)商民主“強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[4]第三種認(rèn)為，協(xié)商民主是一種團(tuán)體組織或政府形式。如科恩認(rèn)為，協(xié)商民主是指一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團(tuán)體。庫克也指出：“如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[4]這三種理論雖然各有側(cè)重，但是其中都共同包含了協(xié)商民主的主要內(nèi)涵。一是協(xié)商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理，而且也要合理的表達(dá)社會(huì)各階層的利益訴求。[5]二是協(xié)商過程公開、平等化。三是協(xié)商范疇的廣泛性。社會(huì)生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進(jìn)行充分的闡述和辯論。

（二）協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)意義

一是促進(jìn)合法決策。公共決策的特點(diǎn)就是它將影響到在其規(guī)則范圍內(nèi)的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協(xié)商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來源不是預(yù)定的個(gè)人意志，而是它形成的程序，即協(xié)商本身。二是限制和規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)用。“從實(shí)際情況看，處于行政領(lǐng)導(dǎo)第一線的國(guó)務(wù)院，由于了解實(shí)際情況，承擔(dān)大部分立法草案的起草工作，其它機(jī)關(guān)或個(gè)人，可參與起草法律草案，但沒有立法提案權(quán)，立法嚴(yán)格依據(jù)立法程序，從而使中國(guó)立法越來越多地帶有官僚法的特點(diǎn)。”[6]由此可見，對(duì)于地方政府來說，由于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開放之后政府部門牟利化之后，[7]難于保持政府為人民服務(wù)的本性。正是在這種情形下，協(xié)商民主對(duì)公權(quán)力的私用、濫用起到一定的規(guī)制。三是引導(dǎo)公民有序的參與政治，促進(jìn)公民社會(huì)的形成。公民社會(huì)講求人人平等，尊重人權(quán)，每個(gè)人都理性的參與公共事務(wù)。而協(xié)商參與正是公民社會(huì)的一種重要形式，強(qiáng)調(diào)理性對(duì)話、達(dá)成共識(shí)，協(xié)商參與理論的引進(jìn)也進(jìn)一步發(fā)展了公民社會(huì)的理論和實(shí)踐。而公民社會(huì)的形成對(duì)我國(guó)的現(xiàn)行立法機(jī)制將會(huì)有重大的改善，能夠使兼聽各方利益表達(dá)成為可能現(xiàn)實(shí)。

一、公共政策制定中參與機(jī)制的重要作用

社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化給傳統(tǒng)政治體制帶來了壓力，從而也對(duì)公共政策的制定提出了新的要求：一個(gè)成熟的公共政策制定體系，必須具備較強(qiáng)的適應(yīng)和包容能力，能夠及時(shí)接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內(nèi)接受他們合理的價(jià)值觀念和權(quán)利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機(jī)制，直接關(guān)系到科學(xué)的公共政策制定體系能否順利建立。

1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現(xiàn)

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個(gè)重要體現(xiàn)，民主制度的實(shí)質(zhì)就是對(duì)公民政治參與活動(dòng)的保護(hù)、疏導(dǎo)和規(guī)范。政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾和米歇爾·哈蒙認(rèn)為：公共性是指在民主政治過程中，個(gè)人和團(tuán)體不斷互動(dòng)形成的利益格局。它強(qiáng)調(diào)政策過程的互動(dòng)性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對(duì)政府決策施加影響的普通公民的活動(dòng)”，即普通公民通過合法的政治渠道來表達(dá)政治意愿，影響政府決策，從而實(shí)現(xiàn)特定政治經(jīng)濟(jì)利益要求的政治行為與過程。權(quán)力是一種稀缺資源，誰擁有權(quán)力，誰就處于支配他人的主動(dòng)地位。政府作為公共權(quán)力的主體，本身具有權(quán)力擴(kuò)張的欲望。公共權(quán)力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導(dǎo)致權(quán)力壟斷，造成公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。控制政府利益擴(kuò)張不能依靠政府自身的道德約束和良心發(fā)現(xiàn)，公眾必須依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)政府政策行為的監(jiān)督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強(qiáng)有力的保障。

政治參與影響著社會(huì)公平。根據(jù)民主理論，“參與代表著確定目標(biāo)及對(duì)所有社會(huì)問題選擇手段的過程”。社會(huì)目標(biāo)通過參與來確定，必然會(huì)最大限度地分配社會(huì)的利益，以符合公民的需要和愿望。“較高水平的政治參與常常導(dǎo)致國(guó)民產(chǎn)品更平等的分配。”政治參與程度的高低與效能的優(yōu)劣已成為現(xiàn)代社會(huì)衡量一個(gè)國(guó)家民主化水平的尺度。正如英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德所言:“當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名符其實(shí)的民主。”可見，對(duì)于政策系統(tǒng)而言，有自主性公眾參與保證的公共政策過程，至少在程序上更多地符合民主，在結(jié)果上更多地符合民意。政治參與可以穩(wěn)妥地矯正政府的行動(dòng)與公民的意愿和選擇之間的矛盾。

政治參與的制度化過程就是民主制度的不斷完善。亨廷頓把“制度化”看作是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程。通過不斷的制度創(chuàng)新，使逐漸復(fù)雜的民主制度規(guī)范體系不斷適應(yīng)公民政治參與日益增長(zhǎng)的需要，使政治參與逐步組織化、有序化、理性化，也就是通過不斷的法律化和內(nèi)化，使這個(gè)規(guī)范體系日益穩(wěn)定。完善的政治民主機(jī)制、參與機(jī)制將促進(jìn)政治的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。良好的政治參與不僅是一國(guó)民主化水平的指標(biāo)特征，而且也是公民自我提高民主素養(yǎng)與民主能力的現(xiàn)實(shí)途徑，“對(duì)智力活動(dòng)的唯一充分的誘因，是智力活動(dòng)的結(jié)果有被實(shí)際采用的希望，人們只有自己親自發(fā)現(xiàn)真理才能懂得真理”。參與政治生活不僅是保護(hù)個(gè)人利益的需要，而且是創(chuàng)造、發(fā)展完善公民政治參與民主制度的需要。政治參與可以增加公民對(duì)政治的關(guān)心程度，從而提高對(duì)政治體制的歸屬感，這同時(shí)也有助于提高公民對(duì)現(xiàn)存政治體系的認(rèn)同和增強(qiáng)政府的威信。

建立健全公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的保障

（1）加強(qiáng)科學(xué)、文化教育。一般地講，科學(xué)文化素質(zhì)高，則認(rèn)識(shí)和掌握自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自覺性會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)，便于掌握保護(hù)資源、環(huán)境的知識(shí)和技能，生態(tài)環(huán)境意識(shí)隨之提高。（2）普及生態(tài)環(huán)境教育。生態(tài)環(huán)境教育應(yīng)當(dāng)使受教育者通過多種渠道和媒介認(rèn)識(shí)自然及其規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)人與自然的關(guān)系以及人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，幫助人們認(rèn)識(shí)到自然界是一個(gè)系統(tǒng)，人只是這個(gè)系統(tǒng)中的一員，應(yīng)當(dāng)與自然和睦相處，最終使受教育者樹立起正確的生態(tài)文明觀。（3）提高公眾的參與意識(shí)。要讓公眾明確認(rèn)識(shí)到公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)是自身的權(quán)利，這樣的權(quán)利是國(guó)家法律賦予的，政府和部門有義務(wù)來回應(yīng)和保護(hù)。如果公眾參與沒有保障，就必然缺乏參與的熱情和真正參與的權(quán)利。因此，必須加強(qiáng)立法，為公眾參與機(jī)制的運(yùn)行提供可靠的法律保障。盡管我國(guó)有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定不斷增加。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。同樣，海洋環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境噪聲污染防治等法律中都有類似規(guī)定。但這些規(guī)定本身存在著不足和缺陷：公眾參與僅限于污染和破壞生態(tài)環(huán)境者，限于末端參與，對(duì)于政府怠于職守、疏忽監(jiān)管的不作為，對(duì)于政府決策中忽視生態(tài)環(huán)境利益的狀況以及資源利用方面，則沒有公眾參與的機(jī)會(huì)。另外，公眾參與缺乏法律程序上的明確規(guī)定性，使得政府在公眾參與問題方面不具備法律責(zé)任的壓力。因此，必須在法律層面明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利、參與的程度、參與的程序、參與的方式，對(duì)公眾參與給予法律方面的保障。一方面，生態(tài)環(huán)境作為公共品，公眾有權(quán)獲知相關(guān)的生態(tài)環(huán)境信息。因此，1989年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款就規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期環(huán)境狀況公報(bào)。”另一方面，生態(tài)環(huán)境信息公開也是公眾有效參與生態(tài)文明建設(shè)的前提條件。通過公開生態(tài)環(huán)境信息，使得公眾對(duì)政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作和企業(yè)的生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響及治理情況有充分的了解、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，往往會(huì)起到指令性控制手段和經(jīng)濟(jì)手段所不能起到的作用。生態(tài)環(huán)境信息公開能夠讓公眾對(duì)相關(guān)決策的有效參與，促使生態(tài)環(huán)境決策工作得到改善，而不是生態(tài)環(huán)境已經(jīng)破壞之后的被動(dòng)的末端治理。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境信息公開的過程，還是生態(tài)環(huán)境宣傳和教育的過程，能夠提高公眾的生態(tài)環(huán)境意識(shí)。而公眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)又會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境信息公開工作和生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作提出更高的要求，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)。因此，必須建立有效的生態(tài)環(huán)境信息公開機(jī)制，即必須明確信息公開的主體、方法、內(nèi)容。

建立有效的公眾參與的具體方式與途徑

生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其基本特征是公共性和外部性。政府作為提供公共產(chǎn)品的職能機(jī)構(gòu)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)負(fù)?dān)當(dāng)起為公眾提供理想生態(tài)環(huán)境，并解決生態(tài)環(huán)境問題的任務(wù)。但是，政府由于受到任期與政績(jī)的考慮，往往會(huì)把見效慢、投資多的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作放在末位，甚至完全放任不管。另一方面，政府在生態(tài)環(huán)境的決策制定方面由于不能獲得足夠、真實(shí)的相關(guān)信息而具有局限性。因此，政府建立公眾參與決策機(jī)制，使得政府在制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境方面的政策、法律、法規(guī)，確定有關(guān)生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略、計(jì)劃，確定生態(tài)環(huán)境開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目方面，聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督，取得公眾認(rèn)可和接受，這樣也有利于決策的有效執(zhí)行，取得令行禁止，事半功倍的效果。抵制一些有害于生態(tài)環(huán)境的立法、政策、戰(zhàn)略、決策、建設(shè)項(xiàng)目的通過和實(shí)施，減少?zèng)Q策的盲目性、隨意性，增加透明性、公正性、合理性、科學(xué)性，減少?zèng)Q策失誤造成的重大的不可挽回的損失，有利反映公眾的呼聲，有利于提高公眾的參與熱情。公眾參與環(huán)境與發(fā)展的決策，是環(huán)境保護(hù)社會(huì)公益性的需要，也是確保決策的民主性、科學(xué)性的保障。（1）公眾在生態(tài)文明建設(shè)方面的勞動(dòng)力投入。由于公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境與自己切身利益的關(guān)系的認(rèn)識(shí)日益深刻，生態(tài)環(huán)境意識(shí)的不斷提高，并將這種意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X的行動(dòng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境光榮，污染破壞生態(tài)環(huán)境可恥將成為評(píng)判行為的標(biāo)準(zhǔn)。公眾從自身做起，從自己所在的家庭、社區(qū)、單位做起，不隨地亂扔垃圾、不隨地吐痰，節(jié)約用水，減少廢棄物和污水排放，加強(qiáng)綠化，愛護(hù)花草、樹木和綠地等。在生產(chǎn)中盡量將排污量降減到最少，進(jìn)行力所能及的生態(tài)環(huán)境和教育工作等。我國(guó)大力號(hào)召開展的全民性的義務(wù)植樹造林的活動(dòng)，實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)工程，就是公眾在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的勞動(dòng)力投入的典范。我國(guó)鼓勵(lì)植樹造林、封山育林、退耕還林，并獎(jiǎng)勵(lì)在造林、護(hù)林和愛林方面成績(jī)突出者。為了從根本上改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境，政府發(fā)動(dòng)廣大群眾，開展重點(diǎn)生態(tài)文明建設(shè)工程。主要有“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程，長(zhǎng)江中上游防護(hù)林體系建設(shè)工程，沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程，平原農(nóng)田防護(hù)林體系建設(shè)工程和防沙治沙工程。這些規(guī)模宏大的生態(tài)文明建設(shè)工程，是億萬公眾參與創(chuàng)造的結(jié)果。（2）公眾在生態(tài)文明建設(shè)方面的資金投入。生態(tài)文明建設(shè)需要大量、持續(xù)的資金的投入。這就需要在各級(jí)政府在加大投入的同時(shí)，必須抓緊制定政策，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，探索建立多元化的投入和運(yùn)作機(jī)制，廣泛組織公眾參與，多渠道、多層次籌集資金。生態(tài)環(huán)境建設(shè)長(zhǎng)期投入不足，是制約生態(tài)環(huán)境建設(shè)的瓶頸。現(xiàn)在初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這就為公眾資本利用市場(chǎng)機(jī)制介入生態(tài)環(huán)境建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。目前，人民收入水平有了顯著提高，有一部分人先富了起來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款余額303302億元。這反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，也部分地說明居民投資渠道狹窄。因此，要針對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)周期長(zhǎng)、收益見效慢的特點(diǎn)，采取靈活的、穩(wěn)定的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，并采取一系列優(yōu)惠政策吸引公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。公眾是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的利害關(guān)系人，與生態(tài)環(huán)境最密切，最有反映生態(tài)環(huán)境問題的動(dòng)機(jī)，因此，發(fā)揮公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督是決不可缺少和決不容忽視的力量。公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督包含兩個(gè)方面：一是對(duì)人們的生活和生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)造成或可能造成污染、破壞的一切行為，無論這種行為是發(fā)自于政府、企業(yè)或個(gè)人，公眾都有權(quán)利和義務(wù)，對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，干涉和制止，乃至到司法機(jī)關(guān)起訴。二是對(duì)將來給生態(tài)環(huán)境造成或可能造成污染的行為進(jìn)行監(jiān)督。也就是說，公眾監(jiān)督更重要的是在一種污染行為或可能造成污染的行為的決策之前或決策過程之中，而決不僅僅是決策之后。既然公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督具有低成本、高效益的優(yōu)點(diǎn)，那么必須對(duì)參與監(jiān)督的公眾賦予監(jiān)督權(quán)，以免出現(xiàn)無效監(jiān)督的現(xiàn)象。

本文作者：張佳剛工作單位：濟(jì)南大學(xué)