第一章總則

第一條為保護消費者的合法權益，根據《中華人民共和國消費者權益保護法》的有關規定，制定本辦法。

第二條消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議的申訴，適用本辦法。

第三條工商行政管理機關及其派出機構受理消費者申訴，依照本辦法執行。

第四條工商行政管理機關對受理的消費者申訴案件，應當根據事實，依照法律、行政法規和規章，公平合理地處理。

第五條工商行政管理機關在受理消費者申訴中，對經營者欺詐消費者的行為，應當依照《欺詐消費者行為處罰辦法》處理。

國家工商總局為了貫徹黨的十七大精神，引領工商行政管理工作朝科學化發展，實現監管領域由低端向高端延伸，監管方式由粗放向精細轉變，監管方法由突擊性、專項性向日常規范監管轉變，監管手段由傳統向現代化轉變，提出了大力推進工商行政管理工作制度化、規范化、程序化、法治化建設，努力構建長效管理機制的要求。這是實現工商行政管理“四個統一”的重要抓手，關乎工商行政管理工作的發展與進步。本文就此作一些淺顯的探討與思考。

一、工商行政管理構建長效管理機制的目標取向

1、提高工商行政管理效率。行政效率是指國家行政機關和公務員從事行政管理活動所得到的效果和社會效益，同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關系。提高行政效率是政府管理的目標，是行政管理的起點和落腳點，是行政學研究的宗旨。各種行政學流派從不同側面強調行政管理規律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法，公認效率原則是行政管理的一個基本原則。行政效率高低取決于行政目標的合理程度、行政職能的合理程度、行政體制的科學化程度、行政法制的完善程度、行政文化的現代化程度。公共行政必須追求行政效率，要求以績效為核心，以服務社會公眾為中心，以社會公眾需要為導向，高效行政，提高依法行政能力和效率，也就是提高行政生產力或政府生產力，使政府機構成為全部社會組織中效率最高、形象最佳的組織形式。工商行政管理部門是政府的重要職能部門，擔負著市場監管和行政執法的重任，是重要的公共行政主體，是公共服務的提供者。按照“四個統一”的要求，推進工商行政管理“四化”建設，構建科學的管理機制，首要和重要的目的無疑是追求提高行政效率，追求高效的工商行政管理，增強市場監管的執行力。這樣，才能更好地履行黨和政府賦予的重任，維護好市場經濟秩序，創造良好的市場環境，促進經濟與社會又好又快發展，促進和諧社會建設。

2、促進工商行政管理更合規范性和正義性。行政法治原則是行政法的基本原則，因此，行政法學關注行政管理效率的同時，更關注行政管理的合規范性、合正義性。工商行政管理推進“四化”建設，構建長效管理機制，必然使工商行政管理活動更加規范，更加公平正義，因而能更好體現行政法學的精神。

法是一種規范，是調節社會關系的規范。所謂規范性，就是為人們的行為提供一種模式、標準和方向，從而為人們的行為規劃出可以自由行動的基本界限。我國古代思想家曾指出：“尺寸也，繩墨也，規矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法。”（《管子.七法》）因此，實現行政規范化就是堅持依法行政。

行政學強調行政是法律的授權、行政是法律的執行、行政要受法律的約束，這是行政法治原則精神的體現。行政法治原則要求做到行政合法和行政合理相統一，既要解決行政合法與非法的問題，不允許突破法律的授權和約束任意行政，切實做到“法無授權不得為”；又要解決行政是否適當的問題，嚴格規范自由裁量權的運用，使行政行為合乎情理。工商行政管理機關是公共行政的組成部分，是公權力的執掌者，必須嚴格貫徹行政法治原則，堅持職權法定原則，不越位，不錯位，不缺位，遵循相應的行政程序，在法律允許范圍內行使自由裁量權，不濫用自由裁量權。推進“四化”建設，就是通過健全辦事制度，規范行政行為，嚴格工作程序，從而達到上述要求。以此來謀劃工商，發展工商，可謂真正把握了行政法治的要義。

我國“工商行政管理”有兩種解釋，一種指工商行政管理機構，另一種是代表工商行政管理職能。兩者并非一一對應。工商行政管理機構名稱源自建國初期的中央工商行政管理局。建國初期，我國的私人資本主義經濟占相當大的比重，為了實現對私人資本主義工商業的改造，中央人民政府政務院下設立中央私營企業局，隸屬政務院財政經濟委員會。1950年3月，中央私營企業局和中央外資企業局合署辦公，增設外資企業處；貿易部商標局并入中央私營企業局，增設商標注冊處。1952年11月，中央私營企業局和中央外資企業局合并，成立中央工商行政管理局，直屬政務院。1954年，國務院成立，中央工商行政管理局直屬國務院，主要承擔私營工商業管理、外資企業管理、集中交易市場管理、商標管理和打擊投機倒把等職責。工商行政管理職能也有兩種解釋，一種是廣義的工商行政管理職能，另一種是狹義的工商行政管理職能。廣義的工商行政管理職能是指國家行使公權力對工商業實施管理并實現預定目標的功能；狹義的工商行政管理職能是指工商行政管理機關行使行政權對工商業實施監督管理并實現預定目標的功能。本文所討論的是狹義工商行政管理職能。工商行政管理職能是主權國家的一項重要經濟管理功能，因而并非中國所特有，也并非只有取名工商行政管理的機構所專有。中國有工商行政管理機構，國外也有工商行政管理機構，如，奧地利維也納工商行政管理局。中國有非取名工商行政管理但具有工商行政管理職能的機構，國外亦然，但不同的國家、不同的發展階段，工商行政管理職能具有不同的內容。本文以當下工商行政管理機構與職能為基礎，簡要追溯工商行政管理的歷史淵源，梳理工商行政管理的演進路徑，試圖拋磚引玉，以引起大家對工商行政管理發展深層探索的熱情。

一、古代工商行政管理

我國古代沒有專門的工商行政管理中央機構，工商行政管理事務主要由戶部、工部和內務府系統三個中央機構兼管。戶部起源于先秦《周莊》的“地官大司徒”，秦“治粟內史”，兩漢稱“大農令”和“尚書民曹”，唐永徽年初因避諱太宗皇帝世民名諱改稱“戶部”。光緒三十二年（1906年），將戶部改為度支部，管田賦、關稅、厘金、公債貨幣和銀行等，戶部遂廢；工部起源于周代官制中的“冬官”。隋開皇二年始設工部，掌管各項工程、工匠、屯田、水利、交通等政令，與吏、戶（度支）、禮、兵、刑并稱六部。清代工部設于天聰五年（1631年），管理全國工程事務。光緒三十二年（1906年），將工部并入商部改為農工商部；內務府源于秦代少府卿。清代內務府掌宮廷事務，長官稱總管大臣，由滿族王公或滿族大臣兼任，兼管織造、織染局等事務。古代工商行政管理職能源于市場設置規劃，后來，隨著市場的發展，市場交易管理、經營者登記管理、經濟合同管理和商標管理等職能漸漸出現。（一）古代工商行政管理的形成市場是由井市演變而來。市場最初的形態是井市，或稱市井。司馬遷在《史記》中記載，“古未有市，若朝聚井汲水，便將貨物于井邊貨賣，故云市井”。隨后，井市慢慢演進成集市，約定交易時間與地點。據《易•系辭》記載，“庖犧氏沒，神農氏作，列廛于國，日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。據此推算，集市距今約有7000年左右的歷史。有文字記載的市場管理官員出現于西周時期，據《周禮•地官•司市》記載，“司市”是管理市場的總負責人。司市駐“思次”，下屬駐“介次”。思次、介次都是市場的辦公機構。司市下設胥師、賈師、司虣、司稽、質人、廛人等。胥師分區執行管理職責，負責辨別貨物的真假，賈師管理物價，司虣負責治安，維持市場秩序，禁止斗囂，司稽稽查形跡詭異可疑的人，負責掩捕盜賊，質人驗證買賣合同和管理度量衡，廛人負責征收商稅。（二）市場管理一是市場設置規劃。原始的“城”與“市”相互分離，功能獨立。大約從商代晚期開始，在城中設市，固定交易地點，進行集中交易。古代城市一般規劃為內城外廓式，內城為宮殿、官署和宗廟等所在，外城廓城內為手工業作坊、居民和墓地等所在。市場一般設在廓城偏北處。城中設市始于西周的豐城與鎬城，在遺址今西安市西南的灃河兩岸，由西岸的豐城與東岸的鎬城組成，其布局整齊，規劃嚴格，可惜不能辨認。目前所知的最早的“市”是陜西鳳翔雍城發現的戰國時期秦都秦市遺址，完全符合《周禮•考工記》“前朝后市”格局。二是市場管理原則。據《周禮•官•司市》記載，“凡治市之貨賄、六蓄、珍異，亡者使有，利者使阜，害者使亡，糜者使微”。即干預市場的目的是使中斷的貨品恢復供應，有利于人的貨品更加豐富，不利于人的貨品不能出售，侈靡的貨品需使減少；又據西周晚期青銅器《兮甲盤》記載，向周朝交納貢帛的農人，不得欠繳貢帛、糧賦，來往、經商，不得擾亂地方和市肆，如果違反周王的法令，則予以刑罰、征討。周朝各地諸侯、百姓，從事商貿應在規定的市肆進行，不得到荒蠻偏僻的地方去做生意，否則，也要給予處罰等內容。這是有文字記載的最早的市場管理法律。三是市場管理內容。據《禮記•王制》記載，“圭璧金璋，不粥（鬻）于市；命服命車，不粥于市；布帛精粗不中數、幅廣狹不中量，不粥于市；奸色亂正色，不粥于市；錦文珠玉成器，不粥于市；衣服、飲食，不粥于市；五谷不時，果實不熟，不粥于市；木不中伐，不粥于市，禽獸魚龜不中殺，不粥于市”，詳細規定了上市商品內容。（三）經濟合同管理據《周禮•地官•質人》記載，凡貨物買賣，以“質劑”作為憑證，像奴婢、牛馬等大宗買賣用長的，叫做“質”，兵器、珍異等小宗買賣用短的，叫做“劑”。質劑由官府制造，用竹或木做成，書寫兩札，蓋上官印，買賣雙方各執一札。質劑由質人掌管。處理質劑糾紛，也有時間規定，國中在十日，郊二十日，野三十日，都三個月，王畿以外的邦國一年內提出訴訟。過了有效期限，官府就不予受理。（四）商標管理萌芽春秋戰國時期，官府要求在產品上加注標識。據《禮記•月令》篇記載：“物勒工名，以考其誠，工有不當，必行其罪，以究其情”。此書約成公元前620年前后。又據《吳越春秋•闔閭內傳》記載，吳王得越所獻寶劍三枚，刻有“魚腸”“磐郢”和“湛盧”標記。戰國時期齊國的銅量、陶量也刻有“陽城”“廩”“公豆”“公區”等標記。商標源自于物勒工名。對物勒工名的要求，類似當今的商標管理。（五）注冊登記管理根據《國語•齊語》和《管子•小匡篇》記載，管子將齊國都邑劃分為三個區域，二十一個鄉，其中士農之鄉十五個，工商之鄉六個，又將“野”“鄙”劃分為五個屬，專事農耕。開始對工商業實行戶籍管理。至秦代，官府開始在戶籍上加注商人信息，也稱“注籍”。后來，注籍演變成“市籍”。至漢代，官府對市籍管理相對嚴格。據《漢書•酷吏傳》記載，成帝永始年間，尹賞為長安令，把無市籍商販作務者“置之‘虎穴中’，數日壹發現，皆相枕藉死”。（六）禁售偽劣商品據《唐律•雜律》記載，“諸造器用之物及絹布之屬，有行、濫、短、狹而賣者，各杖六十；得利贓重者，計利，準盜論。販賣者，亦如之。市及州縣官司知情，各與同罪；不覺者，減二等”?！靶小笔侵纲|量低劣；“濫”是指假貨；“短狹”是指不合規格。“行濫短狹”即如今所謂的假冒偽劣商品。（七）公平競爭管理據《唐律•雜律》記載，“諸買賣不和，而較固取者；及更出開閉，共限一價；若參市，而規自入者；杖八十。已得贓重者，計利，準盜論?！薄拜^固取”是指強買強賣；“更出開閉，共限一價”是指壟斷行情；“參市”是指別人正在買賣之時，你在一旁或抬高價格，或壓低價格，搶奪別人生意，也包括今天所謂的“托兒”。說明當時禁止強買強賣、壟斷行情、欺騙顧客和欺行霸市等行為。（八）營業執照管理洪武十四年（公元1381年）詔令實行里甲之制。所有參與買賣的商人都要到官府登記，將商人信息列入“黃冊”。由于“行商”是經營長途販運，流動性大，不易管理和控制。對此，朝廷規定行商出外經商，先要向政府交一筆錢，申請“路引”，也叫關券，方可遠行。凡經營客棧，都必須備有官府署發的“店歷”。客店要對投宿的商人進行詳細登記，并按月上報所轄官衙進行查照。路引、店歷相當于現代的營業執照。

二、近現代工商行政管理

（一）晚清時期工商行政管理鴉片戰爭后，中國逐步淪落為半殖民地半封建社會。在西方資本主義工商業沖擊下，一方面，傳統的手工業和商業的發展空間被嚴重擠壓，甚至被淘汰出局；另一方面，以動力機器為標志的近代工業和新型商業逐步興起。迫使國家轉變對工商業管理的理念與方式。咸豐十年（1860年），清政府辦理“撫局”的恭親王奕訢等上書奏請設立總理各國事務衙門，同年咸豐帝下諭批準設立。總理衙門分設英國股、法國股、俄國股、美國股、海防股、司務廳、清檔房、同文館和總稅務司等內部機構?！恶R關條約》簽訂后，要求改革現狀、挽救民族危亡的呼聲更加高漲。光緒二十四年（1898年），在光緒皇帝的支持下，以康有為為首的維新派開始推行改良主義的變法運動，倡導“立商政以開利源而杜漏卮”。根據維新派的建議，光緒皇帝于六月十二日，命令各省整頓商務，在各省省會籌辦商務局。八月二十一日，在京師設立農工商總局，令各省迅速設立農工商分局，置造機器。鑒于礦產、鐵路的重要性，清朝廷又在京師設礦務鐵路總局，京師及各通商口岸設立郵傳局等機構。庚子之役后，清朝廷決心改革政治。光緒二十七年（1901年）六月，下諭將總理衙門改為外務部，專司涉外與通商事務。內分和會司、考工司、榷算司、庶務司、司務廳等部門。其中考工司“專司鐵路、礦務、電線、機器、制造、軍火、船政”；榷算司“專司關稅、商務、行船、華洋借款、財幣、郵政”。光緒二十八年（1902年）十一月，政務處奏設商部，以振興商務，次年八月正式設立商部。統轄全國工商實業。商部的設立，標志著國家對工商業在經濟中重要地位的承認。同年，朝廷頒布《商部章程》，規定商部內設尚書一人，左右侍郎二人，負責領導商部工作。其下分設?；?、平均、通藝、會計四司，分別負責招商、農務、路礦、工商等方面工作。光緒三十二年（1906年），改商部為農工商部，歸并工部部分事務，下設農、工、商、庶務四司，其中，商務司專管一切商政，統轄京都內外商務、學堂、公司、局、廠等，并成立工藝局、商律館、商標局、度量衡局等機構，專管工商企業和市場經濟活動，執掌對工商企業的登記、商標注冊和度量衡等業務的管理。同年，改戶部為度支部。光緒三十三年（1907年），改訂地方官制，各省設立勸業道，掌管全省農工商業和交通事務。勸業道下設公所，內設總務、農業、工藝、商務、礦務、郵傳等六科。各廳、州、縣設勸業員，在勸業道和地方官的指揮監督下，指導本廳、州、縣的實業和交通事宜。同時，由商部委派“商務議員”負責組建商會組織，以促進商務活動。其間，清廷先后制定了《商人通例》《公司律》《公司試辦章程》《破產律》《商標注冊試辦章程》，以及《獎勵華商公司》《商會簡明章程》等法規。（二）民國時期工商行政管理由于政局動蕩，民國時期的工商行政管理變化很大。1911-1927年間，由于軍閥混戰，相互割據，工商行政管理極其混亂；1927-1936年，政局相對穩定，國民黨政府出臺了一些管理法規，工商業管理體制初步形成；抗日戰爭和解放戰爭期間，國民黨政府推行戰時經濟政策，呈明顯的經濟統制特征。北洋政府時期的中央經濟機構循清舊制。1911年辛亥革命爆發，民國元年（1912年）元旦，南京臨時政府成立。南京臨時政府實行總統制，下設九部，除財政事宜設立財政部外，其經濟機構有實業部和交通部。新成立的實業部“管理農、工、商、礦、漁、林、牧、豬及度量衡”。實業部除秘書處外，下設農政、工政、商政、礦政四司。交通部“管理道路、鐵路、航路、郵政、電報、船舶并運輸事務”。設路政、郵政、電政和航政四司。3月袁世凱繼任臨時大總統后，北洋政府開始。4月，袁世凱獲取民國政權后，將臨時政府的九部擴充為十部，即將實業部拆分為農林和工商兩部。民國二年（1913年）12月，袁世凱政府將各部官制通則進行了修改，把農林、工商兩部合并為農商部。新成立的農商部設一廳（總務廳）一局（礦政局）三司（農林、工商、漁牧）。民國三年（1914年）改礦政局為礦政司。民國16年（1927年）北京軍政府分農商部為實業、農工兩部。民國十七年（1928年）北洋政府同意加入國民政府。南京國民政府成立之初，分別設立工商、農礦兩部，其中工商部成立于民國十七年（1928年）2月，下設秘書處、工業司、商業司、勞工司、總務處等。民國十九年（1930年）12月，國民政府將工商、農礦兩部合并為，成立實業部，隸屬行政院。實業部管理全國實業行政事務。實業部下設秘書、參事、技術三廳及總務、農業、工業、商業、礦業、漁牧、勞工七司。除實業部外，民國十七年（1928年）2月還成立“中華民國建設委員會”，次年，即民國十八年（1929年）1月，更名為“國民政府建設委員會”。建設委員會直隸國民政府，下設總務、設計、事業三處，其中事業處下設礦業、電業、灌溉和會計四科。民國二十六年（1937年），抗戰爆發，為了有效地動員全國的人力、財力、物力，進行戰時國防經濟建設，支持持久的抗戰，國民政府在抗戰初期就著手戰時經濟體制。建立之初，國民政府將所有經濟機構及運輸事宜，統統歸于軍事委員會統制，在軍事委員會之下設工礦調整委員會、農產調整委員會、貿易調整委員會以及第三部、第四部和第六部共同掌管一切經濟事項，其中國防工業，由第三部管理；糧食、輕工業、貿易及消費統制，由第四部管理；運輸事宜則由第六部管理。民國二十七年（1938年）1月，國民政府為鞏固各經濟部門，增強各經濟機構的效能與相互之間的合作，特頒布《調整中央行政機構令》。根據該文件，國民政府將原實業部改組為經濟部，將軍委會所屬第三部、第四部、資源委員會、土礦調整委員會、農產調整委員會以及建設委員會、全國經濟委員會所屬之水利機關，一齊歸并經濟部。新成立的經濟部機構龐大，行政單位有21個，分為10司，7處3廳1署，主要部門有水利、農業、礦業、工業、商業、漁牧、管制、總務、電氣、企業10司。專業單位有22個，分為9局7會4所2處，主要單位，如農本局、物資局、采金局、商標局、度量衡局、商品檢驗局、資源委員會、燃料委員會、新生活運動委員會、中央農業試驗所、中央工業試驗所、中央地質調查所等等。隨著抗戰的勝利，國民政府的經濟機構又開始擴充和改組。民國三十五年（1946年）9月，資源委員會改為直隸于行政院，其職掌又有了很大的擴充：（1）創辦及管理經營國營基本重工業：（2）開發及管理經營國營重要礦業；（3）創辦管理經營動力事業；（4）辦理政府指定的其他國營工礦電力事業。民國三十七年（1948年）3月，國民政府對各行政機構又進行了改組。經濟部被撤銷而重新成立工商部來管理全國經濟行政事務，工商部下設管制、礦業、工業、電業、商業、國際貿易、總務等7司，附設委員會19個，附屬機關達30個。8月，國民政府為了控制通貨膨脹，特設經濟管制委員會，隸屬行政院。民國三十八年（1949年）3月，國民黨逃離大陸前夕，又將工商部等經濟機構撤銷，重設經濟部，以適應戰時需要。地方工商行政管理機構，在省為建設廳或實業廳，直轄市（特別市）為社會局，一般縣市均由縣市政府直接管理。民國政府也曾先后頒布過一些工商行政管理法律和法規。在企業登記方面，1914年北京政府公布的《商人通例》及其施行細則，1927年南京國民政府頒行的《注冊條例》，1928年工商部頒行的《商業注冊暫行條例》，1931年的《公司登記規則》和1946年的《公司法》，1937年公布的《商業登記法》和《破產法》，1941年頒布的《工廠登記規則》和《礦業登記規則》，1947年還重新擬訂過《商業登記法草案》；在行業市場管理方面，1929年公布并經1935年修正后公布的《交易所法》，1930年工商部公布的《交易所法實施細則》以及1946年財政、經濟部公布的《交易所監理員暫行規程》，1942年財政、經濟部公布的《非常時期牙業行紀辦法》，1944年內政部公布的《菜市場管理規則》和經濟部日用必需品管理處公布的《食用植物油暫行辦法》；在市場違法活動的查處方面，1934年公布和1936年修正的《取締棉花摻水摻雜暫行條例》，1937年行政院核準施行的《取締黃金投機買賣辦法》，1941年公布的《非常時期取締日用重要物品囤積居奇辦法》，1942年行政院公布的《經濟檢査機關査封物品處理暫行辦法》，1945年公布的《取締限價議價條例》，1948年行政院公布的《懲治走私條例》和《取締違反限議價條例實施辦法》。在商標管理方面，有1923年農商部頒發的《商標法》，1925年修正后的《商標條例》，1930年南京政府頒行的《商標法》和實業部公布的《商標實施細則》等。此外，對商會、同業公會等組織也制定了一定的法規，1929年的《商會法》，1938年公布的商業、工業、輸出等同業公會法等。

三、新中國工商行政管理

第一章總則

第一條為保護消費者的合法權益，根據《中華人民共和國消費者權益保護法》的有關規定，制定本辦法。

第二條消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議的申訴，適用本辦法。

第三條工商行政管理機關及其派出機構受理消費者申訴，依照本辦法執行。

第四條工商行政管理機關對受理的消費者申訴案件，應當根據事實，依照法律、行政法規和規章，公平合理地處理。

第五條工商行政管理機關在受理消費者申訴中，對經營者欺詐消費者的行為，應當依照《欺詐消費者行為處罰辦法》處理。

在工商行政管理面臨新的監管形勢下，國家工商總局局長周伯華及時提出了：當前全國工商系統要努力做到監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法“四個統一”的行動綱領與目標，是適應了現階段工商行政管理監管本質職能所要求的。如何轉變職能、嚴格執法、提升工商行政管理整體監管水平，實現以上“四個統一”的監管綱領與目標，筆者認為有以下四個有效途徑。

第一，拓寬監管領域、改善監管手段，將市場監管由“平面式監管”變為“立體式監管”，是提高工商行政管理監管水平的有效途徑之一。

因為隨著市場經濟的深入發展，除了正常的各類市場、公司、企業、個體工商戶需要監管外，還要監管互聯網、房地產、人才勞務、金融證券、邊境貿易、影視文化、體育衛生等各類新興的、至今為涉足的經營市場和場所；形勢的發展已經要求工商行政監管從表面監管向縱深監管；從靜態監管到動態監管；從一般手段監管到特殊監管手段等方向邁進。市場監管欲要與市場經濟并列同行，就要做到市場經濟跑到哪里，市場監管就跑到哪里！這就是新形勢的要求！這就是實現“四個統一”的根本目的之所在。

第二，抓隊伍素質建設，實行工商行政內部監管崗位分類責任制，是提高工商行政管理監管水平的有效途徑之一。本著人盡其才、各盡其能的“八仙過?！痹瓌t，打破目前“論資排輩”、“吃大鍋飯”的現狀，充分發揮當前最高的監管水平，就要在內部施行不同等級（一般分ABC三級）的《案件主辦人責任制》、《登記注冊官責任制》、《市場巡查官責任制》、《特殊崗位責任制》、《一般崗位責任制》、《內部勤務責任制》和《工商所所長（科長）競聘制》、《崗位交流制》、《工作激勵獎懲制》等監管競爭機制。

第三，不斷進行監管創新、不斷進行調查研究，不斷修訂監管方向，是提高工商行政管理監管水平的有效途徑之一。

在當今工商行政監管的新形勢下，就要工商行政監管理論先行；就要隨時隨地的調查研究工商法律法規的實際執行實施效果；就要不斷完善、更新、修訂市場監管的方式、方法、內容、軌道；就要與時俱進地實施新的、適合市場經濟發展的法律法規；始終與市場經濟“同呼吸、共患難”。

工商行政管理執法環境是指與工商行政管理機關開展市場監管和行政執法活動相關的，直接、間接地影響或者作用于工商行政管理活動的主客觀因素的總和。它是工商行政管理機關正常開展市場監管和行政執法的基礎條件，決定著工商行政執法的難易程度。良好的執法環境有利于保障公正執法、提高工作效率、推進各項工作順利開展；不良的執法環境必然使工商行政管理工作付出更多的行政成本，使行政執法舉步維艱，影響工作效率和工作目標的順利實現。

一、工商行政管理執法環境存在的主要問題

工商行政管理執法環境包括多方面的因素，如社會經濟發展程度、文化教育程度、地方政府和行政機關依法行政的意識、公民的法制觀念、工商機關的地位和形象、工商執法人員的法律素質、業務素質和依法行政意識、工商行政管理法律規范及各種內部機制的完善程度等。下面從內部執法環境和外部執法環境兩個層面進行探討。

(一)外部執法環境存在的主要問題

1、地方行政干預，主要表現在以下幾個方面：

一是地方保護。有的地方政府和部門從地方利益出發,設置壁壘，限制地區間商品和服務的正常流通，限定或者變相限定經營者經營其指定商品，利用政府部門在市場中特殊的獨占地位實施行業壟斷等，干擾工商行政管理機關依法行政。

工商行政指導是工商行政管理機關為適應社會發展的需要而實施的一種積極的行政行為，是一種不具有法律強制力的、基于法律精神、原則或政策做出的柔性行政行為。工商行政指導實現了工商行政管理的三個轉變，即由事后監督轉變為事前指導，由靜態管理轉變為動態服務，由管理型機關轉變為公共服務型機關，它是一種新型的工商行政管理模式，是新形勢、新時期我國工商行政管理模式的重大變革與創新。在此，筆者就實施工商行政指導的意義和途徑進行初步探討。

一、實施工商行政指導的意義

實施工商行政指導對于促進工商行政管理部門轉變職能、依法行政，對于工商管理人員轉變工作作風，樹立執政為民的理念都具有重大的現實意義。具體而言，其意義主要體現在以下三個方面：

1、有利于拓寬工商監管領域，彌補現行法律手段的不足。目前，我國經濟社會發展呈現出快速發展的良好勢頭，新的業態、經營領域不斷涌現，如電子商務、基金、物流、證券、彩票等。

現行法律由于受立法成本、法所調整的社會關系發展程度、立法者的認識水平等限制，具有明顯的滯后性，不可能及時對所有新出現的業態做出明確的規定。依照法無明文規定不得行為的行政法原理，工商機關對這些新興的業態就無能為力了。行政指導因其簡便性、靈活性的特點比較適合用于對這些新興行業的干預，引導其健康發展。這樣不僅彌補了法律手段的不足，拓寬了工商監管領域，同時也可為以后的立法與監管積累豐富的實踐經驗，奠定良好的基礎。

2、有利于完善工商職能，改善工商形象。隨著政府職能的轉變，工商行政管理機關也應與時俱進，轉變工作職能，具體體現在工商機關不僅要加強管理，更要為社會提供優質、高效、便捷的服務，實現由管理型向公共服務型機關的轉變。而行政指導正符合這種社會需求，通過系統地實行行政指導，可以以此為契機總結歸納現行工商行政管理的行政指導行為，將行政指導打造成工商部門服務經濟發展和轉變監管執法理念的品牌，作為工商部門執法理念和方式創新的重要路徑，進一步促進工商部門在公眾中的形象提升。行政指導與傳統強制性行政方式相比具有明顯的親和力，其將管理者與被管理者置于一個相對平等的地位，更多地體現了民主色彩，因此有利于改善和重塑工商形象。

當前，行政指導這一新的執法方式，正在工商行政管理部門廣泛推開，并越來越多地被廣大工商干部和管理相對人所認可和接受。可以預言，隨著工作的不斷深入，行政指導將成為工商部門轉變管理方式和助推區域經濟發展的強勁動力。但從總體上看，行政指導畢竟還屬于一種行政行為，目前工商行政管理人員無論從思想認識還是行為方式上，與行政指導的要求都還存在著一定的差距，在當前行政指導剛剛推開的情況下，受慣性思維的影響，極易出現以“行政指導”的名義走過去“我說你做”的老路，導致在工作中出現偏差，削弱行政指導的效能。為此，有必要在行政指導中強化規程建設，通過完善一系列的規則和程序，確保行政指導始終沿著正確的軌道健康發展。本文擬結合分局推行行政指導的初步探索，就如何構建工商行政指導規程談一點粗淺認識。

一、構建工商行政指導工作規程的意義

一般理解，工商行政指導，即工商行政管理機關在其職能、職責或管轄事物范圍內，為實現一定的行政目的，有效地支持、協助行政相對人維權興業、發展進步，在行政相對人同意或認可的前提下，以非強制性的方式，引導其作出或不作出某種行為的行政活動。行政指導是依法行政的重要組成部分，實現了工商行政管理機關履行公共服務職能的重要變革，開辟了現代工商行政管理工作的新途徑，體現了構建和諧社會的內在要求。

與傳統剛性的行政執法管理方式比較而言，行政指導顯然更具人性化特點，更適合當前區域經濟發展和構建和諧社會的需要。但從根本上看，工商行政指導依然是一種行政行為，工商行政管理人員在組織開展工作中，會自覺不自覺地將自己的主觀意志摻雜進來，在行政指導中忽略對指導對象的尊重，將“指導”變成“執罰”。也就是說，行政指導本身具有“雙刃劍”的性質，它在作為行政機關一種柔性執法方式的同時，也容易出現違背自愿原則，把指導者的想法強加于市場主體，出現問題又難以區分責任的問題，因此，必須有一個規程來約束和規制具體的行政指導行為。另外，推進工商行政指導是有政策法規依據的。國務院《全面推進依法行政實施綱要》第一項明確提出：“改革行政管理方式要充分發揮行政規則、行政指導、行政合同等方式的作用”。這說明工商行政指導必須在依法行政的框架內推進，必須在一定的行為邊界和限制條件下實施，因而構建行政指導工作規則就顯得十分必要。行政指導對于大廣大工商干部而言，畢竟是一個新的課題，對既定的指導項目應該指導什么，怎樣指導，指導的程序和要求有哪些，都還比較陌生，必須按照法律法規的要求，確定行政指導的內容、步驟和監督措施，使行政指導的每一項內容、每一個步驟都非常明確，在行政指導中嚴格按照程序進行操作，既有效地預防指導“跑偏”，又使行政指導具有很強的操作性。同時，從目前工商隊伍的自身素質看，由于長時期從事執收執罰，形成了一定的思維定勢，容易在理解上和行為方式上簡單地將行政指導與行政執法對立起來，不能在行政監管過程中堅持具體問題具體分析，什么問題都往行政指導上套，削弱行政指導的整體效能。因此，必須立足當前，放眼長遠，制定與法制工商、規則工商相適應的行政指導工作規程，使行政指導規范化、程序化。

二、關于構建工商行政指導工作規程的相關要素

第一，關于構建工商行政指導工作規程的概念要素。工商行政指導工作規程，即工商行政管理部門在法律法規的框架下，在工商職能、職責的范圍內，在行政民主化、服務公共化的理念指導下，對具體項目如何實施行政指導制定的工作規章和工作流程。它是保證行政指導工作順利進行，實現行政指導目標，減少行政成本，實現預期效果的重要保證。對避免行政指導的泛化與濫用，防止錯誤的行政指導與越權執法具有重要作用。

推進工商行政管理工作制度化、規范化、程序化和法治化建設，是認真學習貫徹黨的十七大精神、全面深入貫徹落實科學發展觀、構建工商行政管理工作長效機制的要求，是實現監管領域由低端向高端延伸、監管方式由粗放向精細轉變、監管方法由突擊性和專項性治理向日常規范監管轉變、監管手段向傳統向現代化轉變的迫切需要。本文結合基層工商行政管理工作實際，就如何推進“四化”建設談幾點粗淺認識。

一、著力加強隊伍建設——推進基層工商行政管理“四化”建設的前提和基礎

推進“四化”建設，需要建設一支高素質的干部隊伍，否則，一切無從談起。要按照黨的十七大關于“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”的精神，認真貫徹落實國家工商總局關于建設政治過硬、業務過硬和作風過硬的高素質干部隊伍的決策部署，把建設高素質干部隊伍放在全局性、根本性和基礎性位置抓緊抓好。要大力加強教育培訓，著力提高領導班子和干部隊伍的思想理論水平，充分認識推進“四化”建設的重大意義，切實增強推進“四化”建設的責任感和緊迫感，加強中國特色社會主義理論體系的學習教育，以馬克思主義中國化最新成果武裝頭腦，強化工商行政管理理論和業務學習研究，加強市場經濟、經濟管理、法律法規、信息科技等科學文化和業務知識學習，著力提高各級領導班子和領導干部推進“四化”建設的理論思維和戰略思維能力，增強全面深入貫徹落實科學發展觀的自覺性、堅定性和創造性；在著力加強干部隊伍的思想、理論和業務能力建設的同時，要堅持不懈地加強干部隊伍的組織、作風、制度和反腐倡廉建設，加強基層黨組織和黨員隊伍建設，為著力提高干部隊伍監管執法服務能力和水平，推進“四化”建設提供堅強的思想、政治和組織保障。

二、全面推進依法行政——推進基層工商行政管理“四化”建設的核心

工商行政管理機關是國家市場監管和行政執法職能部門，職能定位決定工商行政管理各項工作都必須依法行政。工商行政管理法律、法規、規章及有關規范性文件是工商機關推進法治化建設的依據，同時，工商行政管理法律、法規、規章及有關規范性文件確定了工商機關履行有關職責的方式、步驟、途徑、時限等程序性要求。此外，法律、法規及規章是最高層次的制度，因此，依法行政成為連結基層工商行政管理工作制度化、規范化、程序化和法治化建設的紐帶，是推進“四化”建設的核心。目前，基層工商行政管理依法行政形勢不容樂觀，干部隊伍的法律素質整體偏低，不按法定權限和程序辦事，履行職責越位、錯位和失位等問題時有發生，推進依法治市任務艱巨，需要大力加強法制建設，加強法制宣傳教育，樹立和筑牢依法治國理念，著力提高干部隊伍的法律業務素質，堅持嚴格執法、公正執法、文明執法和廉潔執法，全面提高和規范行政許可、行政監督檢查、行政處罰、行政強制、行政征收、行政執法監督等執法行為，全面提高依法行政水平。要以深入貫徹國務院關于全面推進依法行政實施綱要為動力，樹立和筑牢積極行政、合法行政、合理行政、有效行政理念，筑牢監管執法就是服務的意識，全面深入總結分析目前的監管執法現狀，找出找準監管執法薄弱環節和領域，全面加大監管力度，嚴格依法行政，依法辦事，遵循法定權限和程序，全面規范執法行為，全面推進依法行政，促進“四化”建設整體推進。

三、加強制度建設——推進基層工商行政管理“四化”建設的關鍵

一、工商行政管理屬宏觀調控的職能之一

對經濟進行宏觀調控是國家的重要職能,如果說在市場機制被捧為“萬能”時期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經濟日趨發達、市場絕非萬能且存在嚴重失靈的今天,國家的宏觀調控職能已普遍受到世界各國的重視,且各國都在采取措施強化對經濟的宏觀調控。宏觀調控是由若干政策措施、調控手段和調控職能構成的體系。從政策措施來看,主要包括財政政策、貨幣政策、產業政策、收入政策、經濟增長政策、人力政策及消費政策等宏觀和微觀的政策;從調控手段來看,主要包括經濟手段和法律手段及必要的行政管理;從調控職能來看,主要包括計劃、組織、協調、控制等經濟管理職能和經濟監督職能。工商行政管理作為主管市場監督管理、維護市場經濟秩序的一種職能,對性質界定人們的看法基本相同,即屬國家宏觀調控體系的重要組成部分,但這種性質究竟從哪些方面體現,或者進一步說工商行政管理究竟如何發揮宏觀調控的作用,人們對這些問題的認識并不一致。筆者認為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔的任務而言,其宏觀調控性質主要體現在以下三大方面:

1培育市場,促進完備市場體系的構建。市場的發育成熟及完備的市場體系的形成既是市場經濟體制的典型特征,也是其賴以運作的基礎。凡實行市場經濟體制的國家,都把促進市場的發育、構建市場體系作為國家進行宏觀調控的重要內容。在我國,由于計劃經濟體制的多年束縛,市場發育十分滯后,以統一、開放、競爭有序為特征的市場體系遠未形成。因此通過國家的經濟管理職能促進市場的發育和市場體系的盡快形成,不僅是當前政府對經濟進行宏觀調控的重要內容和目標,也將是今后相當一段時期的重要任務。這被有些人稱為是當代中國發展市場經濟的基礎性工作。工商行政管理作為我國市場監管的職能,培育市場、促進市場發育可以說是其職能中的題中應有之義,這不僅表現在工商部門參與培育各種具體的交易場所(在辦管分離體制下不再直接建設交易場所),更重要的表現在工商部門立足本職規范各類市場主體和市場客體,促進市場主體的成熟,推進市場規劃的健全和完善,即從更高層次上促進市場的發育和成長。

2控制市場主體準入,從特定層面執行國家的產業政策。產業政策是市場經濟體制下國家對經濟進行宏觀調控的重要方式和手段,也有人認為是國家進行經濟管理的高級形式,主要包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策等,其中核心是產業結構和產業組織政策。目前我國已經逐步認識到了產業政策的重要性,并已經開始運用產業調控經濟運行。工商行政政管理以其特有的職能可以說正是國家產業政策的實現形式或實現工具。如比根據國家的產業布局、產業結構目標,通過市場主體登記職能,控制市場主體進入的數量、規模及結構,從而實現產業布局、產業結構的目標;通過控制市場主體進入市場的規模條件,實現產業組織的合理化,實現生產規模適當集中和規模經濟的要求;還可通過制止不正當競爭、限制競爭及反壟斷,即規范市場交易秩序,同時也保持經濟的適度競爭,從而實現國家的產業組織政策目標。僅從這一點講,工商行政管理是通過管理微觀主體、進而達到實現宏觀調控的目標,其管理層次是很高的。

3規范市場競爭和交易行為,維護正常的市場秩序。經濟運行需要正常的市場秩序,而正常的市場秩序盡管依靠市場主體的自覺、自律行為有進也會形成,但由于利益機制的趨動及個體利益與社會利益的沖突等原因往往不會自發形成,它既需要作為經濟運行規則的法律、法規的明確規范,同時更需要作為經濟管理機關的國家通過宏觀調控強制確立。因此不論實行什么樣經濟體制的國家,都把維護正常的市場秩序作為其宏觀調控的重要內容。工商行政管理作為專司市場監管和行政執法的一種職能,維護正常的市場秩序可以說是其最重要的使命和天然職責,這也是工商行政管理屬宏觀調控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調控職能的最主要區別也在于此。工商行政管理所應維護的市場秩序主要體現在三個方面:進出市場的秩序、市場競爭秩序和市場交易秩序,以確保市場統一開放,公平合法,競爭有序。

由上述三個方面可以看到,工商行政管理是我國宏觀調控的一種重要職能,是我國宏觀調控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報告提出要發展各類市場、完善生產要素價格形成機制、清除市場障礙以盡快建立統一開放、競爭有序的市場體系以及健全市場規劃、加強市場管理,從而為“進一步發揮市場在資源配置的基礎性作用”創造條件。這些規定無疑為專司市場監督管理職能的工商行政管理提出的發揮作用的要求和方向?，F在我們應該認識到,維護正常的市場秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時還有更深刻的意義,那就是履行國家宏觀調控應有的職能。從這個意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執法力度的不夠從而導致市場秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國家宏觀調控的效果,進而影響整個國民經濟的正常運行。