本文作者：宋才發工作單位：中央民族大學法學院

自治區自治條例立法機制是自治區自治條例從社會中產生、形成與監督等帶有規律性的模式,即自治區自治條例立法的運行方式或者模式。它主要解決的是自治區自治條例立法的程序性問題,具有主體特定性、程序正當性以及結果確定性等特點。自治區自治條例立法機制的主要內容包括:自治區自治條例立法的準備機制、自治區自治條例立法的形成機制以及自治區自治條例立法的完善機制三個重要環節。

(一)自治區自治條例立法與立法機制的基本含義

立法是由特定的立法行為主體依據一定的職權,運用一定的技術制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動。在學理解釋上,立法有/活動說0和/結果說0兩個層面的含義。本文在這里采用的是/活動說0,即立法就是指立法者的立法行為。將/機制0引入社會科學研究領域后,機制的本來含義得到了進一步的豐富和拓展,并且在三個層次上予以使用:一是指各個組成要素的相互聯系即結構;二是指事物在有規律的運動中發揮作用、效應及其功能;三是指發揮功能的作用過程和作用原理。把三者綜合起來,機制就是/帶規律性的模式0[1]。立法機制要解決的核心問題是立法的科學與合理性,關鍵問題是如何以科學的立法方法去指導整個立法活動。

(二)自治區自治條例立法機制的特征cl1987

自治區自治條例立法機制的特征體現在三個方面,一是立法機制發生的主體具有特定性。立法機制發生的主體指立法機制在運行過程中行為活動的主體,其范圍的特定性是指在立法機制運行過程中[收稿日期]2008-01-21[基金項目]本文為國家社會科學基金項目(項目批準號:05BMZ007),教育部人文社會科學重點研究基地2004年度重大研究項目(項目批準號:05JJD850009),國家/985工程0二期建設項目(項目批準號:教重辦[2004]1號)的研究成果。行為活動主體的范圍是特定的。在我國這樣一個/一元多級0的立法體制框架下,自治區自治條例的立法主體具有特定性。它由兩個層次構成:一是自治區自治條例的制定主體,另一個是自治區自治條例的審批主體。自治區自治條例的制定主體專屬于自治區的人民代表大會,自治區自治條例的審批主體屬于全國人民代表大會常務委員會。二是立法機制發生的程序具有正當性。立法機制發生的程序設計的正當性是指我國立法程序的設計符合社會主義的立法目的,體現社會主體民主的基本要求[2]。自治區自治條例立法程序設計的正當性主要體現在如下兩個方面:(1)自治條例的立法程序必須符合民主原則。這一點不僅是我國民主集中制的政治組織和活動原則的必然延伸,而且是5中華人民共和國立法法6的基本要求。5立法法6第5條規定:/立法應當體現人民的意志,發揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。0[3]我國自治區自治條例立法程序設計中體現民主原則的關鍵,就是該程序的設計必須能夠便于自治區內各民族人民的廣泛參與。(2)自治條例的立法程序必須貫徹區別原則。5立法法6在規定地方性法規、自治條例以及單行條例的一般性立法程序的同時,也規定了地方性法規、自治條例以及單行條例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法聽證程序等。自治區自治條例作為自治區政府實施自治權的基本依據,是自治區依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定的、調整本地方民族關系和與上級國家機關關系的綜合性法規。所以,在自治區自治條例的制定中采用聽證程序,乃是體現各民族人民的意志,發揚社會主義民主,提高自治區自治條例立法質量的重要措施。三是立法機制發生結果具有確定性。立法機制發生結果具有確定性指立法的結果)))自治區自治條例這一規范性的法律文件具有確定的法律位階、法律效力。從/自治0角度看,自治區自治條例的法律效力應當是自治區內自治事務的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事務方面的法規和規章都不得與之相抵觸。再從審批主體和審批內容上看,由于自治區自治條例的審批主體是全國人民代表大會常務委員會,所以有人認為,自治區自治條例在我國法律體系中的地位,屬于必須由全國人民代表大會常務委員會審議通過的這一類法律范疇。自治區的自治條例,同國務院提請全國人大審議通過的法律,在我國法律體系中居于同等地位[4]。其實自治區自治立法權與省級普通地方立法權一樣,都屬于地方立法。盡管法律對其設置了相對嚴格的審批程序,但決不能因此而任意提升其地方性法規的效力等級。

一、我國新能源與可再生能源的立法現狀

能源工業作為國民經濟的基礎，對于社會、經濟發展和提高人民生活質量都極為重要。在高速增長的經濟環境下，我國能源工業面臨經濟增長與環境保護的雙重壓力。從能源長期發展戰略高度來審視，必須尋求一條可持續發展的能源道路。新能源和可再生能源對環境不產生或很少產生污染，既是近期急需的補充能源，又是未來能源結構的基礎。我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，包括水能、生物質能源、太陽能、地熱資源以及海洋能源資源等。近20年來，我國新能源和可再生能源的開發利用有了很大發展，已經成為現實能源系統中不可缺少的組成部分。

20世紀70年代以來，鑒于常規能源資源的有限性和環境壓力的增加，世界上許多國家重新加強了對新能源和可再生能源技術發展的支持。為了促進新能源的開發和利用，世界各國紛紛通過各種立法加以保障和支持。2005年2月28日，我國人大常委會審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)，創造了中國法律出臺速度最快的紀錄，于2006年1月1日正式實施。該法實施一年以來，各級政府都對可再生能源產業給予了空前關注。同時，隨著《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》、《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》等相關實施細則的出臺，各類投資商、開發商和制造商紛紛涉足該領域，中國可再生能源產業進入了加速發展期。2007年新年伊始，《中共中央、國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》及《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》等新政策的出臺，更是讓可再生能源企業看到了光明的未來。總體而言，《可再生能源法》確立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源總量目標制度；二是可再生能源并網發電審批和全額收購制度；三是可再生能源上網電價與費用分攤制度；四是可再生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施。該法律具有出臺速度快、對產業支持率高、影響大的特點，但同時，由于《可再生能源法》總體上是政策框架法，其有效實施有賴于國務院及其有關部門適時出臺配套的行政法規、行政規章、技術規范和相應的發展規劃。在一年的實際工作中，可再生能源產業遭遇了細則出臺速度過慢、細則難以實施等一系列困難。

二、我國新能源與可再生能源立法的檢討

由于可再生能源的研究和開發需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統能源，因此必須依靠政府的干預才可望得到推廣。目前，我國相關立法中存在的問題主要表現在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。

1.政府干預不足

本文作者：劉軍魏麗華工作單位：濰坊醫學院

確定醫藥采購以類似規范招投標的公開方式為現實的采購前提

原有的/藥品集中招標采購0實際上并非我國招投標法中的招標,而僅僅是要求用類似于招標的方式增加采購環節的透明度。同時,在現實生活中,由于醫藥采購特有的零碎性、即時性,以及招標的成本相對于直接采購的擴大和招標周期相對于直接采購的延長,形成一些難以解決的矛盾,醫藥采購完全遵循招投標法的規定是不可能的。因此,藥品采購有必要采取類似于招標而又非招標的方式來實行,它是一種/準招標0。111采購過程的部分活動應按招投標法中的規定執行,如規定公告式不定向邀請為唯一合法采購形式;規定在確定藥品出售人之前,藥品出售信息的保密性;規定確定藥品出售程序的公開性。212允許采購經辦機構自主確定公告的期限、評定藥品出售人綜合指標體系、資格審查方式;允許采購經辦機構在出售要約人不滿3人時按照有關規則擇優確定藥品出售人。313關于公開性的其他特別規定,如采購機構應當依照衛生主管部門的規定成立評審組織。評審組織負責評審方法、評審程序的指定。在確定采購對象時,應當保證紀檢、衛生、藥監、物價等部門適時、無限的監督權利。評審組織、評審程序、評審方法應當報衛生和藥品主管部門備案。

確立衛生、物價、藥監、紀檢等各主管部門分工負責、各司其職的原則

在合理的立法框架中,應當規定如果出現醫療機構不采購依照規定確定的藥品及采購后不依約支付款項造成較大影響的,由衛生主管部門來協調或處罰;藥品經營生產企業的違章,如藥品生產經營企業采取不正當手段參與采購活動,在要約有效期內不依照規定簽訂合同、違反規定私自向醫療機構出售藥品的,或者機構、經辦機構不具有藥品招標資格而從事藥品招標或采購經辦的等,由藥監部門負責對藥品生產經營企業給予罰款或禁入某一地域醫藥市場1至5年直至吊銷營業執照的處罰,對機構或經辦機構依照規定給予警告、罰款、吊銷營業執照等處罰;企業違反了物價的管理,由物價部門來處置;在藥品營銷過程中出現了貪污、受賄等行為時則由紀檢部門來規范,情節嚴重的,還要移交司法機關追究刑事責任。

確立以集中采購為主、分散采購為輔的采購體制

本文作者：劉軍魏麗華工作單位：濰坊醫學院

1確定醫藥采購以類似規范招投標的公

開方式為現實的采購前提原有的/藥品集中招標采購0實際上并非我國招投標法中的招標,而僅僅是要求用類似于招標的方式增加采購環節的透明度。同時,在現實生活中,由于醫藥采購特有的零碎性、即時性,以及招標的成本相對于直接采購的擴大和招標周期相對于直接采購的延長,形成一些難以解決的矛盾,醫藥采購完全遵循招投標法的規定是不可能的。因此,藥品采購有必要采取類似于招標而又非招標的方式來實行,它是一種/準招標0。111采購過程的部分活動應按招投標法中的規定執行,如規定公告式不定向邀請為唯一合法采購形式;規定在確定藥品出售人之前,藥品出售信息的保密性;規定確定藥品出售程序的公開性。212允許采購經辦機構自主確定公告的期限、評定藥品出售人綜合指標體系、資格審查方式;允許采購經辦機構在出售要約人不滿3人時按照有關規則擇優確定藥品出售人。313關于公開性的其他特別規定,如采購機構應當依照衛生主管部門的規定成立評審組織。評審組織負責評審方法、評審程序的指定。在確定采購對象時,應當保證紀檢、衛生、藥監、物價等部門適時、無限的監督權利。評審組織、評審程序、評審方法應當報衛生和藥品主管部門備案。

2確立衛生、物價、藥監、紀檢等各主管部門分工負責、各司其職的原則

在合理的立法框架中,應當規定如果出現醫療機構不采購依照規定確定的藥品及采購后不依約支付款項造成較大影響的,由衛生主管部門來協調或處罰;藥品經營生產企業的違章,如藥品生產經營企業采取不正當手段參與采購活動,在要約有效期內不依照規定簽訂合同、違反規定私自向醫療機構出售藥品的,或者機構、經辦機構不具有藥品招標資格而從事藥品招標或采購經辦的等,由藥監部門負責對藥品生產經營企業給予罰款或禁入某一地域醫藥市場1至5年直至吊銷營業執照的處罰,對機構或經辦機構依照規定給予警告、罰款、吊銷營業執照等處罰;企業違反了物價的管理,由物價部門來處置;在藥品營銷過程中出現了貪污、受賄等行為時則由紀檢部門來規范,情節嚴重的,還要移交司法機關追究刑事責任。

3確立以集中采購為主、分散采購為輔的采購體制

本文作者：劉升平

第一階段,從新中國成立到1954年9月第一次全國人大的召開。這時期的立法體制,在當時起臨時憲法作用的共同綱領中雖然沒有明確規定,但實際上是實行中央和地方相結合的立法體制:中央一級的,在普選的全國人民代表大會召開以前由中國人民政治協商會議執行全國人大的職權,制定共同綱領和中華人民共和國中央人民政府組織法;中央人民政府委員會有權制定并解釋國家法律,頒布法令。地方一級的,主要是各大行政區人民政府委員會(即軍政委員會,1952年12月改行政委員會,1954年6月撤銷大區一級建制),它們是各該區所轄省(市)高一級的地方政權機關,又是中央人民政府政務院領導地方政府工作的代表機關,它可以根據共同綱領、國家的法律、法令制定與地方政務有關的暫行法令條例;民族自治機關依照自治權限,可以制定本自治區的單行法規。在這個時期之所以實行立法分權制度,是因為建國之初,各地政治經濟發展很不平衡,中央的各項政策還不可能一時都固定下來,形成為統一的法規。因此,國家的立法工作,不可能都集中到中央來進行,只能由各地區根據實際情況的需要,按照《共同綱領李和中央政策法令的基本原則,分散到各地區進行。根據國務院法制局的統計,建園后頭五年所制定頒布的法規,大部分是由各大行政區制定的。這時立法工作的突出特點,是從實際出發,較好地發揮了地方的主動性和積極性。董必武同志在八大的發言中也充分地肯定了這一點。

第二階段,從1954年憲法的頒布到1979年五屆人大二次會議的召開。這個時期是實行立法集權,立法權由最高權力機關統一行使。1954年憲法第22條規定:“全國人民代表了大會是行使國家立法權的唯一機關。”這時期為了開展有計劃的經濟建設,提高工作效率,克服官僚主義,加強中央集中統一領導是必需的,但卻忽視了發揮地方的主動性和積極性。1956年,同志在《論十大關系》中系統地總結了我國的建設經驗,特別注意到了蘇聯在經濟建設中所暴露出來的缺點和錯誤,嚴肅地指出,我們“不能象蘇聯那樣搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點機動也沒有”,提出要發揮中央和地方兩個積極性,在鞏固中央統一領導的前提下,擴大地方的權力,處理好中央和地方關系這十分重要的問題。他說,“我們的憲法規定,立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束”。以后的實踐證明,同志對我國的立法工作和制度所做的深刻總結和闡述,提出的對我國立法體制改革的原則方針,是正確的。無論是蘇聯的經臉,還是中國的經驗,木論是聯邦制國家,還是單一制國家,片面地強調中央集權,忽視發揮地方積極性的做法,都不是成功的經驗,是違背社會主義上層建筑發展的客觀規律性的。

第三階段,黨的十一屆三中全會后,黨和國家實行了工作重點轉移,根據新的形勢有步驟地進行了繁重的建設和改革工作,其中包括對我國立法工作的建設和改革。1979年在五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定,省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以根據本行政區域的具休情況和實際需要,在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下制定和頒布地方性法規,并報全國人大常委會和國務院備案。我國立法史上的這一重大改革,就從法律上改變了過去那種只認為國家最高權力機關才能立法的傳統觀念。在這次公布的憲法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了這幾年立法體制改革的成果,明確地規定了我國新的立法體制,這就為新時期的法制建設開拓了更為廣闊的前景。彭真同志曾經多次強調立法體制改革的必要性和重要意義,特別在這次憲法修改草案的說明中指出:“草案根據發揮中央和地方兩個積極性的原則,規定中央和地方適當分權,在中央的統一領導下,加強了地方的職權,肯定了省、自治區、直轄市人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規。我們國家很大,一個省就有幾千萬以至上億人,相當一個大、中國家,各地政治、經濟、文化發展很不平衡,這樣規定,有利于各地因地制宜,發揮主動性、積極性,加速整個國家的建設。”在我國實行中央和地方相結合的立法體制的好處,首先就在于充分地體現了發揮中央和地方兩個積極性的原則,它既保證了中央的統一領導,又加強了地方的職權,能較好地協調中央和地方的關系。其次,它能從實際出發,因地、因時、因事制宜,更能適應經濟建設的需要,促進經濟的發展。我國是一個統一的多民族的大國,各地情況不同,大量的立法工作,單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是不行的。根據歷史唯物主義的基本原理,上層建筑要為經濟基礎服務,為了適應經濟體制的改變,立法體制的調整和改革,勢在必行。第三,能克服和防止權力過份集中,避免產生法律形式主義和官僚主義。立法不僅要根據實際需要,而且要考慮實際可能。如果我們把國家的立法權限完全集中在中央,而忽視地方的特殊情況和條件,地方不能立法,那就很難適應千差萬別的具體情況,勢必使立法工作脫離實際,助長官僚主義。因此,實行兩級立法體制,是適應發揚和健全社會主義民主與法制的客觀需要的。

有人擔心,實行兩級立法體制,會不會產生分散主義,影響法制的統一性?我們認為,改革政治體制的目的,是要使國家權力的合理分工和有效行使。實行立法體制改革的出發點,不是削弱國家法制的統一性,而是要更好地發揮這種統一性。因為,法律規定地方權力機關可以制定和頒布地方性法規,并不是沒有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據當地的具體情況和實際需要,不能脫離實際,主觀主義地去立法。而限制就是地方權力機關制定法規,必須是和國家的憲法、法律、法令和行政法規不相抵觸為前提,地方性法規必須服從中央的法律和法規。憲法草案規定,一切法律、法令和法規都不得與憲法相抵觸,這就從根本上保證了國家法制的統一。

為了保障地方權力機關正確地行使地方立法權限,法律還規定了地方立法的程序和監督制度。凡是地方性法規都必須報全國人大常委會備案。全國人大常委有權撤銷國務院制定的同憲法、法律和法令相抵觸的行政法規、決議和命令,有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律、法令、行政法規相抵觸的地方性法規和決議。所以,憲法賦予地方權力機關享有部分立法權,不僅不會損害國家法制的統一原則,而是更好地實現這一原則,是進一步完備國家法制所必需的。•總之,在國家根本大法中關于中央與地方相結合的兩級立法體制的規定,是符合中國國情的,是我國現階段較為合理,較為完善的立法制度。當然,在憲法草案中,還只是原則規定,但是在立法制度上,如何劃分地方立法的權限、地方立法的范圍和法規名稱等問題,還須要作出具體規定。

本文作者：林立華工作單位：徐州醫學院

一、產品責任立法概況

從時間上講,產品責任法在民事法律關系中發展較晚。在對產品責任進行立法時,許多國家紛紛突破了傳統合同法的框架,在侵權行為法體系內建立特殊的產品責任侵權制度,在產品責任制度中引人無過錯或嚴格責任的歸責原則,以期通過立法的方式保護在經濟上處于弱者地位的消費者利益,從而實現社會關系的平衡。我國的產品責任立法,目前尚處于探索發展階段,還未制定出一部完整的產品責任法,有關產品責任的法律、法規分散于《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)、《中華人民共和國產品質量法》(以下簡稱《產品質量法》)、《中華人民共和國消費者權益保護法))(以下簡稱《消費者保護法》)。然而,這些法律條文的規定大都過于簡單,不易于操作,而且有些條文措辭欠妥、突出反映在“產品”和“缺陷”這兩個概念上。隨著經濟的發展,關于產品責任的爭議將日益增多,而我國關于產品責任的法律、法規零散分布狀態顯然不能適應社會需要。尤其在《產品質量法》中規定產品責任問題容易使人誤將產品質量不合格的責任同產品缺陷引起的產品責任相混淆。所以,目前在我國制定一部統一的產品責任法是十分迫切的。

二、產品責任立法中對“產品”概念的界定

確定產品責任,首先必須明確產品責任立法意義上對“產品”概念的界定,這對是否承擔產品責任至關重要。我國《產品質量法》第2條給“產品”下了一個明確的定義“本法所稱產品是指經過加工、制作,用于銷售的產品。建設工程不適用本法規定,但是,建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備,屬于本法前款規定的產品范圍的,適用本法規定。”同時,《產品質量法》第73條還規定:“軍工產品質量監督管理辦法,由國務院、中央軍事委員會另行制定”。由此可見,我國“產品”的概念內涵是:第一,經過加工、制作,用于銷售的物品,不僅是指有形的物質,同時也指無形的物質;第二,不包括初級農產品以及非工業用品;第三,不包括建筑工程等不動產;第四,不包括軍工產品。在這里,盡管《產品質量法》對產品的定義比較明確,但仍有值得完善的地方。法學界比較集中的疑義在于兩點:第一,“加工、制作”的含義過于廣泛、籠統,不利于操作;第二,使用“銷售”一詞欠妥。有些產品并非直接由銷售渠道進入消費者手中,由此引發的產品責任如何負擔則成為爭議焦點,因此,有人建議改為“流通”一詞。隨著科學技術的迅猛發展,各種各樣的新產品將不斷涌現,產品責任法應確保其對消費者提供的保護與高速發展的經濟同步,根據形勢的需要不斷拋棄陳舊的觀點,將更多的新產品納人產品范疇之中。對照歐美國家“產品”概念,我們可以從中吸取一些有益的東西。《歐共體產品責任指令》第2條規定,“產品指一切動產,即使被組裝或安裝在另一動產或不動產中的動產也包括在內,但農業原產品和獵物除外”。該條采用排除法,雖不夠準確,但仍有可借鑒之處,如“不動產”一詞的使用,遠比我國《產品質量法》使用“建設工程”一詞妥貼。根據我國《最高人民法院關于貫徹執行(中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試行)》第186條規定:“土地、附著于土地的建筑物及其它定著物、建筑物的固定附屬設備為不動產”。因此,使用“不動產”這一法律用語代替“建設工程”更為科學。合格造成他人財產、人身損害的,產品制造者、銷售者應當依法承擔民事責任”。這里把“產品質量不合格”認為是承擔產品責任的原因顯然是不正確的。在制定《民法通則》時,部分學者對“瑕疵”和“缺陷”的概念混淆,將“瑕疵”概念定義為產品規格質量不符合法定或約定標準。而事實上,依據《合同法》屬于瑕疵產品,并不一定具有對人身財產安全的危險,不一定屬于產品責任法上的缺陷產品,而在產品責任法上屬于有缺陷的產品,也可能在《合同法》上并無瑕疵,屬于質量合格產品。另外,我國《產品質量法》第46條規定:“本法所稱缺陷,是指產品存在危及人身、財產安全的不合理的危險。產品有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的,缺陷是指不符合標準。”這里把“不合理的危險”作為缺陷的標準是十分科學的,但后半句又把是否符合國家標準、行業標準作為缺陷衡量的依據,這就為衡量產品是否有缺陷提供了雙重標準。而產品質量標準的制定是綜合多種因素制定的,并不以產品無危險性或具有安全性為唯一標準。因而,符合國家、部門、行業產品質量標準的產品,并不排除其危及人身、財產安全的可能性。按照現行法律的規定無疑會令某些使用具有不合理危險卻符合某些質量標準的產品的受害人難以獲得賠償。此外,隨著高新技術的發展,新產品不斷出現,國家若想在所有新產品投人流通之前,都制定相應的標準,是十分費時費力且可能出現指導標準偏差的情況。因此,我國的產品責任立法應確定統一的產品缺陷衡量標準,即以“不合理的危險”的存在為基本標準。

三、產品責任立法中對“缺陷”概念的界定

本文作者：張建偉王艷玲工作單位：河南大學環境與民商法研究所

農村環保立法現狀：事實與規范的失衡

農村生態環境是農業生產的載體，是生態環境的重要組成部分。我國農村人口長期占總人口的多數，農村環境質量直接影響著廣大群眾的環境權益和生活質量，農業的發展也離不開生態環境的支撐。總之，對中國來說，農村環境有著至關重要的意義。因此，加強農村環保是我國國家環保總體戰略的重要一環。然而，作為農村環保關鍵基礎之一的農村環保立法卻十分薄弱，這種薄弱突出表現為事實與規范的失衡。立法內容零亂，缺乏專門立法長期以來，農村環保立法內容零亂，相關法律規定過于原則化。農村環境保護活動的開展需要專門立法，而截至目前，這方面的立法僅有國務院辦公廳轉發的原國家環保總局等部門《關于加強農村環境保護工作的意見》（2007年）和環境保護部等部門《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》（2009年）兩項規范性文件，規范密度低且不夠周延。組織與權限劃分模糊農村環保事關中央與地方的縱向關系，還涉及環保與農業、林業、水利、國土等多個部門的橫向關系，其組織與權限劃分需要通過立法加以明晰，但現行農村環境保護立法對此的規定比較模糊。縱向看，中央政府具有較強的加強農村環保的政治意愿，地方政府則動力不足，造成執行“空洞化”；橫向看，多部門的農村環境管理體制使農村環保缺乏專職專責的機構，導致“有利的事情爭著管，無利的事情沒人管”。制度安排存在缺失現行農村環保立法在制度安排上秉承著傳統的環保立法理念，以“命令—控制”模式為主，注重規劃、許可、制裁等核心管制工具的采用，而對為農村環保做出“特別犧牲”的客體的補償不足，對環境權益受到侵害的群體的救濟不夠，且缺乏制度性的解決措施，這些都影響了核心管制工具功能的發揮。

農村環保立法不彰的關鍵：機制不完善

當前農村環保立法不彰，從大的背景來看，是源于長期以來城鄉二元社會的分化，環境保護立法“突出表現出大中城市利益中心主義和大中企業中心主義的特征，環境法律原則和環境法律制度著重反映了大中城市的環保需要，并未認真研究和采取適應城鄉整體環境管理的法律制度及其實施手段和形式”；具體到法律層面，立法機制本身的不完善是關鍵。有學者指出：中國法之不行或難行的根源，差不多存在于中國法制和法治的各個基本環節。首先是存在于立法環節，是立法環節的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實行，甚至無法實行。現實中，我國農村環保立法機制確實存在諸多不完善之處。重政府主導，輕公眾參與農村環保涉及廣泛的利益沖突，農村環保立法的本質應是一個利益識別、利益選擇、利益整合及利益表達的過程。《立法法》規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，但實踐中政府在農村環保立法過程中一直發揮著主導作用。近年來，雖然立法機關越來越多地參與農村環保立法，但政府部門的意見仍是一個決定性因素，這樣的直接后果就是農村環保立法的“部門利益化”。與此相對，公眾卻缺乏參與立法的有效途徑，公眾尤其是農民的環境利益在立法中更難以得到體現。重事后立法，輕事前立法“預防原則”是環境法的基本原則，然而在農村環保立法中，長期以來采取的都是事后立法，即當有損于農村環境的某種現象、某些行為發生、發展，成為突出的嚴重農村環境問題時才啟動立法。農村飲用水源問題就是典型。據統計，目前全國有全國農村環境保護工作會議和第七次全國環境保護大會對農村環保工作的部署，表明了黨中央、國務院加強農村環保的決心。制定農村環保專門立法的時機已經成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023億多農民飲用著不合格的水，農村飲用水符合飲水衛生條件的僅有66%，一些地區由飲用水源污染引發的各類疾病明顯上升，嚴重威脅農民的身體健康；一些地區農村環保信訪量不斷增加，由水源污染引發的群體性事件也呈上升之勢，影響了農村社會的穩定。

完善農村立法機制的方向：從單一靜態到多元動態

【摘要】面臨老齡化日益加重的社會趨勢，我國已經初步建立起具有本國特色和符合本國國情的養老保險制度框架。然而，由于我國對這一社會問題關注過晚，相應的法律法規還需要更多的時間來檢驗。城市農村同時抓、加大法律覆蓋面、整改部門機構、完善老年人福利內容以及權力效力都是我國需要進行的方面。

【關鍵詞】中日養老保險人口老齡化立法機制對比研究

一、中國老齡化現狀

隨著社會生產力的持續發展，人類社會開始邁向老齡化進程。人口老齡化的到來及其引發的一系列潛在問題，都會對世界各國的經濟政治等產生直接的影響。人口老齡化的加劇已引起我國政府部門和學術界的高度重視，因此，有關部門制定切實可行的計劃措施來緩解老齡化帶來的壓力就顯得尤為重要。中國和日本文化背景較為相似，而日本作為較早邁入老齡化社會的發達國家，已經確立了一套較為全面立體的養老保險立法體系。因此，通過對中日兩國養老保險立法制度的比較研究和學習，挖掘日本方面的可取之處，這對于我國完善和發展養老保險立法制度進程有著十分深刻的意義。

二、中日養老立法對比研究

經過多年不斷摸索與反思，我國養老保險立法已取得了較為矚目的成就，然而不足之處也顯而易見，歸納總結起來主要表現在:缺乏對養老保險立法的理論分析與交流，嚴重影響中國養老保險改革的進程與深入發展；養老保險基本法尚未確立，缺乏最根本的法律基礎；各地政策方針不同，法律法規受地域影響較大；養老保險收益對象局限，適配人群相對集中；養老基金方面未能引起重視，管理持續混亂等。由此可知，我國目前所面臨的社會老齡化問題逐漸嚴峻，相應的改革也迫在眉睫。而鄰國日本在上個世紀中后期也面臨著人口老齡化帶來的挑戰，但到目前為止也有了一套自己的應對措施，并經過實踐檢驗取得了很大成效。作為日本最基本的養老保險制度，日本年金制度也曾出現過被保險人拒交或滯交養老保險金等各項問題。但日本政府立即采取有效的立法活動，合理地緩解了社會老齡化帶來的問題。因此，我國在面對老齡化問題時，就要看到日本在養老保險制度方面的優點，正確的意識才能更有效地指導實踐的進行。以下即為日本養老機制的特點:日本養老保險立法機制基本健全。1944年，日本政府對《厚生年金法》做出了重大修改，將年金的支付年齡從60歲提高到65歲。1985年，日本頒布了新的《年金修改法》，并對各項保險立法制度進行調整、修復，實現養老金給付和負擔的公平。2000年3月，日本政府通過《厚生養老金保險法》、《養老金制度改革方案》兩部法律，對繳納、領取養老金等政策做了大幅修改，使得養老保險政策更加的人性化、利民化。日本養老保險法律適用對象廣。1944年，日本政府修訂《厚生年金法》，將保險對象擴展到普通工薪階層的人員，擴大了適用對象范圍。隨著二戰結束后經濟政治文化的逐漸恢復，日本政府分別在1956年和1959年制定了新的《國民健康保險法》與《國民養老保險法》，其目的是使全體國民都成為醫療保險和養老保險制度的適用對象。20世紀60年代初，日本實施《國民年金法》，將全體國民都納入年金體系，真正實現了“國民皆年金”。日本養老保險法具有全國統一性，利于宏觀調控。法律規定，日本的公共養老保險全部由日本政府直接管理。日本政府在1875年到1942年期間頒布的有關養老保險的法律都是針對某些特定對象，但從1944年開始，日本政府所頒布的法律已經將使用對象擴大至一般的工薪階層。目前為止，日本頒布的《國民健康保險法》、《國民養老保險法》、《國民年金法》、《厚生年金法》等法律都是以全體國民為對象進行統一管理。日本擁有多層次的養老保險法律體系。日本政府在將近150年的時間里，通過多次立法和修改，最終形成了目前較為完善的養老保險立法機制。這些立法包含了養老制度的各個方面，如老年醫療、年金的額度及繳納方式、適用對象及適用年齡等，并對這些方面做出明確規定，形成了一個多層次、多方位的養老保險機制。日本的養老機制及時改革、與時俱進。隨著國民養老金逐漸空洞化以及日本財政壓力日益沉重，日本及時改革養老保險管理運營方式，取回國民信任。為了解決養老基金在運營和管理方面的問題，日本政府組建年金經營基金會并設立投資委員會，嚴格審核和調查直接進入資本市場的資金。同時，日本政府大力推行以民間為主導的會計準則機制，并引入年金金額自動調整機制，提高養老機制的透明度和可信度。

本文作者：楊宗科工作單位：西北政法大學

一、法律體系形成與加強社會管理法律建設之間存

在張力2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上莊嚴宣布，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標已如期實現。同樣是2011年2月19日，中共中央總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式講話中，強調扎扎實實提高社會管理科學化水平。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。加強社會管理的法律、體制和能力建設，維護人民群眾權益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，建立中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。①如何認識中國特色社會主義法律體系已經形成的政治宣告和加強社會管理法律建設的政治引領二者之間的關系?二者之間是否存在悖論?其一，從法律發展的規律來看，法律的完善是立法工作的永恒主題。中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國社會主義法治建設進入了一個新的歷史階段，并不代表立法工作停止，立法是一個需要不斷完善的過程。其二，我國法律體系的形成，表明我國社會主義法律體系從整體上完成了體系化、整體性的架構。但總體體系的形成，并不代表社會生活的每一個領域都已經被法律所完全覆蓋。因為，隨著社會的發展和變遷，在某些領域，還不可避免地存在某些法律空白，新的社會生活領域的立法需求還會產生。社會管理立法，就屬于此種情形。其三，無庸諱言的是，中國特色社會主義法律體系的形成，主要是從市場經濟法律體系的構建角度來講的。在我國最初的法律體系建設預想中，并沒有充分規劃和系統預設社會管理方面的立法。例如，時任全國人大常委會委員長的李鵬在2002年10月9日的講話指出，“我國已形成了以憲法為基礎，以民事、刑事、經濟、行政和訴訟等方面的基本法律為核心，以各種不同層級的法律、法規、規章為內容的法律框架，初步形成了有中國特色的社會主義法律體系。”②其中所提及的法律體系，就沒有涉及社會管理法律問題。1997年召開的黨的十五大提出到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系的政治主張，是在中國的市場經濟體制改革初期提出的，主要關注的也是市場經濟建設立法。黨的十六大報告的提法是:“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢……到2010年形成中國特色社會主義法律體系”，③同樣沒有明確提及社會管理立法問題。改革開放很長一段時間以來，我國一直是按照以經濟建設為中心的立法指導思想制定法律，對社會管理立法的集中關注則僅僅是近幾年的事。因此導致的結果是，經濟立法在90年代走的是快車道，而社會立法則遠遠落后于經濟立法。統計顯示，在全國人大常委會的立法中，經濟類立法107件，而社會法立法僅17件。其四，法律體系必須隨著政治經濟文化和社會生活的發展變化而不斷發展，與時俱進，必須與經濟、政治、社會管理體系的時代需要相一致。新的時代背景下，隨著改革的不斷推進和經濟社會的全面發展，各方面對立法工作提出的要求會越來越高，積極適應廣大人民群眾的新要求、新期待，努力實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益而完善中國特色社會主義法律體系勢在必然。此外，在既有社會管理體制功能不斷弱化的情形下，構建新的社會管理體制當然需要不斷依據社會變遷的時代特征而制定和完善相關法律。結合我國的立法成就及現狀，分析當前我國面臨的社會問題，筆者認為我國現行立法的基本特點和發展趨勢應當為:其一，立法重點要轉移。總體上，中國特色的社會主義法律體系已經形成，但許多法律尚待完善。20世紀80年代的立法，主要是制定、修改和完善我國的基本法律。20世紀90年代開始，我國的立法主要服務于“有中國特色的社會主義市場經濟”建設工作。在改革開放三十多年后的今天，立法工作的重點應當轉向社會管理立法的主戰場。其二，現行法律體系的組成還存在一定的結構性不足，市場經濟立法成就突出，社會管理領域的相關立法薄弱，大量新型的社會問題不斷涌現，未來還需要根據社會發展需要，與時俱進，推進立法。其三，社會管理法律的系統化立法不足。既有社會管理領域的很多立法，條塊分割、人為分割嚴重，沒有從總體上予以統籌，法律之間的協調性還不足，不能完全適應時代需要。其四，立法應當由追求效率向追求公平傾斜。國家進入到社會轉型期的新的發展階段以后，急需要在加強經濟建設的基礎上，注重社會建設。為此，立法不僅應當注重提高經濟發展效率，而更應當注重維護社會公平，促進社會“共同富裕”，保障人民大眾充分共享改革發展成果。

二、創新社會管理應當首先創新社會管理的立法機制

在全面推進以法治國、加快建設社會主義國家建設的時代背景下，社會管理創新必須以法治作為主導方向而推行。理由在于:其一，依法治國是我國的基本治國方略。依法治國、建設社會主義法治國家，是中國共產黨在總結長期的治國理政經驗教訓的基礎上提出的治國基本方略，依法治國方略的確立也表明中國共產黨治國理政觀念的重大轉變，標志著中國共產黨徹底擯棄了“人治”的落后思想，堅定不移地走向了法治的治國道路。依法治國本身就包含著依法管理社會事務的內容和含義。依法治國有利于實現國家的長治久安，有利于為我國的改革開放事業創造長期和諧的社會環境，有利于長久維系社會穩定。④其二，社會管理創新是特定歷史時期的階段性政策選擇。加強社會管理創新是中國社會在特定歷史時期，即急劇的社會轉型期，國家和政府為解決社會問題，為實現社會公正、福利共享等特定社會目標而制定的具有明顯社會發展階段性特征的社會管理政策。但是，任何為了解決特定社會問題的政策選擇，都不能夠逆轉符合社會發展大方向和歷史發展必然趨勢的依法治國方略的推行。因此，社會管理創新工作不能夠游離于中國的法治建設進程之外，不可能脫離建設法治國家的大背景而展開，更不能夠與法治國家的建設總目標相背離，而必須與法治國家建設的大趨勢相吻合。其三，社會管理創新的具體舉措不應當與法律的基本規定和精神相抵觸。作為社會調控的一種手段，社會管理的具體舉措應當在法律框架內創新。如果發現某些具體制度與現實需求的確存在嚴重背離，則應當通過法律程序，完成法律的立、改、廢，為社會管理創新提供新的制度基礎。其四，新時期，政府需要由管理型政府向法治型政府轉型，對社會的管理需要由統治轉向為治理，管理手段需要從人治轉向法治，需要從行政手段管理為主轉變為行政、法律、市場手段以及社會自助和互助手段相結合，但應依法律手段為主。在法治的軌道和方向上，創新社會管理，加強社會管理法律建設，首先要創新社會管理的立法機制。這是因為:其一，立法機制的建立健全，是制定良性法律的制度基礎。沒有良性的立法機制，就猶如沒有好的車床，很難加工出好的立法產品。良性的法律機制有助于發現現在立法供給所存在的不足，及時地反映社會需求，適應社會規律，構架符合國情的立法程序機制，為各種利益表達和利益博弈提供充分、合理的博弈平臺，實現國家和社會的良性溝通，進而為立法中的公共選擇提供好的篩選機制、決策機制，形成正當、合理、科學的法律規范，為社會矛盾的緩和建造制度緩沖器，從而更好地發現法、表述法、制定法。其二，建立健全社會管理立法機制，是為了使社會權利義務的分配更合理，更符合社會的公正價值追求。法律問題本質上講就是利益和正義的關系問題，一切法律制度的基本要素就是利益和正義，利益規律和正義規律是法律運作的基本內核和基礎，是法律發揮功能的客觀依據，法律機制就是生活中按照利益規律和正義規律調整社會關系的方式。⑤機制是指帶有規律性的模式，立法機制是指在立法過程中依照利益規律和正義規律為指導，形成的帶有規律性的立法運作程序、制度和原理。立法的主要任務不是創造法律，而是能動的發現社會經濟關系派生和決定的社會權利義務關系、發現社會共同意志、發現社會生活的規律、發現人類理性、發現法和表達法的要求，核心是合理化地調整利益矛盾和利益沖突。⑥但要實現合理化的利益調整結果，則必須對已有的立法機制進行創新。其三，建立健全社會管理立法機制是適應轉型期社會管理規律的急迫需要。當今時代是一個高速發展的時代，但同時也意味著這是一個利益嚴重分化的時代，歷史表明，社會的黃金發展期和社會矛盾凸顯期往往是共時并存的。當前，我國社會利益關系日趨多樣和復雜，社會矛盾日益增多，在此進程中，政府要協調和兼顧各方利益的難度越來越大，整個社會的利益整合難度也不斷加大。主要表現在:我國地區之間、城鄉之間、階層之間、行業之間、群體之間利益差異越來越大;社會分配不公，階層分化嚴重;弱勢群體容易采用極端方式維權，地方政府經常感到無力調控。此外，社會流動的加快也導致了流動人口的管理面臨巨大壓力，群體事件頻發，城鎮化與拆遷矛盾突出，基層干群關系緊張等。上述問題的發生，有諸多原因，但主要原因在于:在社會轉型期，傳統的社會制度支持系統功能不斷被弱化，社會管理模式與轉型社會發展要求不完全適應。同時也表明，既有的立法機制尚存在一定缺陷，還不足以很好地適應轉型期利益高度復雜化的時代需求。因此，只有進一步建立、完善和創新社會管理立法機制，才能夠為依法管理社會事務，提供更多的良法、善法、有效之法，從而更好地實現社會利益的分配、再分配，有效緩解和化解社會矛盾和沖突。

三、建立健全立法評估機制

摘要]近年來，在生態文明制度體系建設背景下，我國生態保護補償立法初步形成了一般立法、個案立法和以其他法為載體的立法模式，生態保護補償的立法的基本內容也進一步豐富，但是隨著生態保護補償實踐和立法進程的發展，進一步明確生態保護補償概念、補償類型選擇、補償標準、補償方式、補償條件等問題就尤為重要。

[關鍵詞]生態保護補償；立法機制；框架性

立法生態保護補償作為我國生態文明建設的重要政策手段，在促進生態文明發展過程中發揮著能動的積極作用。在緊迫的生態形勢和黨中央生態文明理念的敦促下，我國“自上而下”地推進生態體制改革，從中央到地方，各政府部門在建立生態保護補償機制方面發揮出職能作用，生態保護補償機制和政策在不斷完善、資金投入量擴大，試點工作逐步推進。

1生態保護補償概念內涵

生態保護補償作為復合型概念，具有復雜豐富的內涵和延展成長的外延。立法概念界定應該在兩個方面引起注意：（1）以生態保護補償的激勵功能作為界定依據。激勵機制的法律制度設計受到兩方面的啟發，一是經濟學領域生態保護補償科斯概念強調通過賦予或者創設一定的生態權利，對保護者增加生態服務行為提供獎勵；另一種是政治學領域，該制度引用庇古理論注重突出政府的職能作用，要求政府滿足生態權益的持續保護，通過政府的強制作用防治環境污染與資源浪費。（2）注重衡量法理學中正義理論和權利義務對等理論。對生態利益和生態服務的持續保護，給提供者造成一定程度上的損失，基于正義的考量，法理要求必須對此種生態付出提供等值補償。綜上，生態補償的概念應該遵循馬克思主義聯系的觀點和發展的觀點，建立分階段基礎補償和機制補償結合的概念定義模式。在第一階段，利用政策手段對權益受限者提供補償，根據主體的不同可依據個人、單位劃分類型。在第二階段，運用市場激勵和懲罰機制達成生態利用獲益者和生態服務供應者之間的價值平衡。

2生態保護補償立法的現有模式