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失地農民是現代化、城市化過程中出現的特殊群體，是中國經濟社會二元結構的產物。

他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于“進退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮居民的社會保障，也不享有農村的土地保障，生產生活都存在著風險。計劃生育的推行，城市化的推進，人口向城市的流動，空巢家庭在農村的大量涌現，導致傳統“養兒防老”農村養老體制的崩潰，如何在推進城市化的過程中，保障農民的權利，構建起中國特色社會主義制度下農村養老體制，是一個值得深思的問題。本文希望通過對學界已有文獻的梳理，對現有農村養老體制的發展過程及其中存在的問題的探討，達到初步清晰農村養老體制的目的。

一、失地農民的由來

1.失地農民的界定。關于失地農民的定義，國內學界多有表述，溫晶峰說“失地農民是中國在工業化和城市化快速發展的進程中出現的一個新的社會群體，這個群體有別于城市居民，又不同于農民，成為我們社會中的一個被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長飛認為，失地農民是指因土地被征用失去土地以后的農民,主要的原因是農民的土地被無條件征用。而根據政府文件的表述，失地農民，是指土地被依法征收后,農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農民，并且是因國家征用農村集體土地而導致失去全部或大部分土地，且在征地時仍享有農村集體土地承包權的在冊農業人口。

2.失地農民的歷史。農民大規模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀末至19世紀初的圈地運動。其時，西歐的新興資產階級和新封建貴族通過大規模圈占土地，建造私有大牧場，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農民，為之后的產業革命提供大量廉價勞動力。

中國在計劃經濟時代，失地農民已經出現。為了完成工業化的原始積累，國家通過政策性措施，實行嚴格的城鄉二元結構，通過剪刀差，將利益從農村輸送到城市，將大量人口滯留在農村從事種養業和簡單手工勞動。到了改革開放時代，家庭聯產承包責任制推行之后，土地成為農民幾乎唯一的收入來源，扮演著生產資料、經濟基礎、社會保障等多重角色。陳錫文指出,如果說計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來通過低價征用農民的土地,最少使農民蒙受了2萬億元的損失。

進入到新世紀，隨著城市化的不斷加速，城市用地的不斷擴張，吞并附近的農村用地，使失地農民數量急劇增加，而這一部農民因為無法有效的轉變為城鎮居民，其社會保障問題日益明顯，加上老齡化問題，被征地農民養老保障問題成為迫切需要解決的問題。

3.涉及到失地農民的現行法規。中國《憲法》第10條規定，“城市土地屬于國家所有”，第10條第2款規定，“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用”，如果這種從農地向市地的轉換并不具有公共利益性質，如征地目的是修建高爾夫球場、開發房地產等純屬盈利性質的用途,這種征用權的行使應屬于濫用。1998年修訂的《土地管理法》第2條第4款也規定，“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。可見，被征地農民是為了公共利益，被犧牲了個人利益。

同時《土地管理法》第43條同時規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”即在城市化過程中對農村土地的征用首先就是將土地國有化。

1982年國務院公布施行《國家建設征用土地條例》，首次提出了安置補助費，并指出了安置的主要途徑，在制度層面上第一次完整而鮮明地體現出采取現代福利制度取代土地保障的特點。1986年全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》。該法在總結經驗的基礎上，采納了條例中的土地補償費、安置補助費等大部分規定，將其上升為法律。

1995年1月1日開始施行的《城市房地產管理法》第8條規定，“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”。第22條則規定，“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。”劃撥土地使用權即指劃撥國有土地使用權。

2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第五章第47條規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的6~10倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”。

2005年8月發出《關于開展征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，要求各省、自治區、直轄市人民政府及其國土資源廳，力爭在當年底完成征地統一年產值標準和區片綜合地價的制定及公布工作，為接下來“同地同價”的推行奠定基礎。

二、現行的農村養老保障模式比較

按照現行的社會保障制度，失地農民因為在戶籍上依然屬于農村戶口，所以并未納入到城鎮居民社會養老保障系統中，直到2006年國務院才頒布了全國性文件《關于轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見的通知》，要求各級政府從失地農民的基本生活和長遠生計出發必須盡快建立失地農民社會保障制度。“對城市規劃區內的被征地農民，應根據當地經濟發展水準和被征地農民不同年齡段，制定保持基本生活水準不下降的辦法和養老保障辦法”。而先行較早的沿海地區則已摸索出較為成熟的方法，成為全國效仿的例子。目前各地的失地農民養老保險制度分為兩種類型，一種以浙江嘉興為代表，另一種以浙江義烏為代表。

1.嘉興模式。在1998年嘉興市就出臺了嘉興市區土地征用人員分流辦法》，核心是“以土地換保障”。失地農民“農轉非”，進入社會養老保險體系，按月領取養老金。以各縣、市區人事勞動社會保障局為實施部門，進行統一政策統一辦理，實行統一的補償政策，資金由個人、集體和政府三方負擔，設立“安置費”轉戶。并按年齡階段對投保標準和享受待遇做出了劃分。

首先，土地征用由政府按統一政策統一辦理，社會保障和國土兩個部門具體承辦。國土資源局按征用土地數量和土地上的人口確定失地農民數量，就業局辦理失地農民的相關手續并按規定計算每個人需繳納的養老金，然后國土資源局據此計算土地成本，并向征地部門提出合理的土地價格，最后將征地部門支付的土地價格的一部分作為社保基金納入社保基金的財政專戶，由財政局統一監管。其次，個人承擔部分由征地安置補助費抵繳，征地安置補助費劃入勞動保障部門設立的“安置費”專戶；集體承擔部分從土地補償費中抵支；政府承擔部分從土地出讓金中支出，起“兜底”作用。并在投保標準和待遇享受方面按不同的年齡階段進行安置。征地時男滿60歲、女滿50歲的，為其一次性繳納十五年養老保險統籌費（2003年為每人3.5萬元），次月開始按月領取養老金398元（按當年最低社會養老金標準）。征地時男45～59歲、女35～49歲的，為其一次性繳納十五年養老保險統籌費，到退休年齡后按退休時的標準發放養老金。征地時男16～44歲、女16～34歲的，安置方式有兩種：自謀職業的，一次性發給自謀職業費，并按其農村勞動年限，一次性繳納最高15年的養老保險統籌費；自主擇業的，按其農村勞動年限，每兩年為其繳納一年養老保險統籌費，最高十五年。未滿16歲的農民或在校學生，當其進入勞動年齡或學習畢業后，發給《失業證》，進入勞動力市場。不難看出是一種典型的政府性模式，運作失地農民養老保險式，有較強的官辦性、強制性。

2.義烏模式。義烏市失地農民的安置采用的是發放土地補償款并利用商業保險為失地農民的養老進行保障的模式。以商業壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位，各投保行政村交了保險費后，簽訂保險合同，按合同規定，商業壽險公司履行給付養老金義務。

具體實施過程中，政府規定土地補償費按2∶4∶4的比例分配，村集體留20%，40%用于村民分配，40%由村集體統一用于養老保險。同時，中國人壽保險公司義烏支公司推出“團體年金分紅保險”等新險種，規定統一由村集體投保，保險費從集體的土地補償費中列支，簽訂保險合同，壽險公司履行給付金義務。本金歸村集體所有，以中國人壽保險公司2.5%的保證收益和不低于投資收益70%的紅利來支付男年滿60歲、女年滿55歲的失地農民的養老金。

這種模式有自愿性、商業性、繼承性等特點，屬于商業型失地農民養老保險模式。

3.兩種模式的共同點。兩種方案都是在“土地換保障”的基本思路下，根據兩地的具體情況設計出來的，也已成為全國各地參考的對象，相同的基本思路使兩種模式存在以下共同點：（1）兩種模式的主體思想都是將失去土地的農民納入社會保障范疇，而非把現金一次性發放給農民。這是一種可持續的安置方式。（2）都離不開政府的支持。模式從辦法制定到資金籌集和管理都由政府負責，并且財政承擔“兜底”責任；商業型模式在推廣過程中要得到農民的認可，就需要政府的大力支持,并且要使這種模式正常運行,確保農民的利益不受侵害,政府的監督也相當重要。

4.兩種模式的區別。（1）資金籌集方式不同。資金籌集方式上,政府型模式的資金由政府強制劃撥,征繳較為方便,但實際操作中，農民長期以來都視土地為最后保障，再加上他們自身缺乏保險意識，必然會對政府的這種做法產生抵觸情緒，甚至會引起農民群體上訪事件；商業型模式由商業保險公司派員到行政村進行宣傳等方式勸說農民參保，而農民是否參保是自愿的，這樣農民不容易產生抵觸情緒，但他們的保險意識不強，認為得保險不如得錢實在，所以收繳難度很大。（2）資金的運營方式不同。資金的運營上，政府型模式籌集的資金主要用于儲蓄，風險雖小，但缺乏增值性；商業型模式所籌集的資金交由商業保險公司營運，利用其擁有的專業人才和雄厚的資金實力，有利于資金保值增值。但增值空間有多大，還取決于諸多因素，因此風險較大。（3）基金管理不同。基金管理上，政府型模式籌集的基金納入財政專戶，專款專用；商業型模式由保險公司管理，體現出市場經濟的要求。（4）保障水平不同。從保障水平來看，政府型模式的保障水平雖低卻較穩定；商業型模式的保障水平視分紅而定，浮動性較大。

三、現行農村養老保障模式存在的問題

1.政府責任缺失。現有的失地農民養老保險制度存在政府責任缺失的問題。周延等指出，政府在失地農民養老保險問題上存在著責任與義務的缺失，以犧牲失地農民的利益為代價，為自己謀求經濟利益。漠視農民利益，存在政府制度性尋租問題現象。劉萬兆等認為，中國政府財政支出用于社會保障的比例與其他國家相比是較低的。

2.養老保險政策缺乏一定的強制性。強制性是社會保障政策的一個重要特征，各地失地農民養老保險大多數采取自愿參加的方式，導致一部分失地農民沒有納入失地農民養老保險體系。史先峰等的調查顯示，政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8.3%。失地農民由于受多種因素制約，理財能力不足，養老觀念相對滯后，無法對自己的養老問題做出合理的安排。

3.養老保障水平低，機制尚未完善。保險金給付額固定，未建立起養老金正常的調查和增加機制。史先峰等提到，有22.1%的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前，各地的養老金發放標準多在200元~300元，有的地區不到100元，靠這點微薄的養老金要想實現“養老無憂”幾乎是不可能的。王莉麗認為，政府型失地農民養老保險沒有相關的基金保值和增值機制。政府在收取保險費后主要以銀行存款的方式保值。而在現行通脹率下，這意味著購買力的不斷下降。

4.失地農民養老保險基金存在空賬隱患。王莉麗認為，“各地土地安置補償費普遍偏低，甚至存在不到位的現象；對于財政專戶建立前的被征地農民而言，由于補償款早已發放，大部分人由于短視和盲目投資，早已將其用于建房或其他投資，而要他們自己交一筆數額不小的保障費，很多人已無力負擔”。欒量海等提出，現有的養老保障是以個人繳費為主、集體適當補助的全額儲蓄積累式保障。這種保障方式經過十多年運行后遇到新問題，即集體企業改制和產權明晰后，集體補助多有名無實。

5.管理不完善，缺乏長期監督機制。保險費籌集、管理和使用的機構均都設置在具體運作部門地方勞動保障局之下，具有基金管理者和基金使用監督者雙重身份，這不符合三權分離的國際通行做法。加之地方勞動保障局又受當地政府管轄，政府部門擠占、挪用養老保險基金的事件就難以從制度上徹底杜絕，所造成的虧空最終只能由國家財政承擔。

四、完善中國失地農民養老保險體系的途徑

針對以上中國失地農民養老保險存在的主要問題，中國應加快建設完善的失地農民養老保險體系。在體系的構建過程中，我們應充分考慮到以下幾點：

1.首先，加大政府投入力度，建立國家失地農民保障基金。政府投入力度不夠是失地農民養老保險個人繳費比例過高和養老金水平較低的根本原因。各級政府應竭盡所能，加大投入力度，更多地承擔起保障失地農民基本生活的責任。中央政府可以考慮設立專項失地農民保障基金，補貼失地農民養老保險。其次，地方各級政府應拿出土地征收收益中的一定比例來補貼失地農民養老保險，適當提高承擔比，減輕失地農民的負擔。同時加大宣傳力度，讓失地農民切實地了解針對他們的養老保險制度，并知道他們能夠享受到何種的優惠政策，調動他們參保的積極性。

打破城鄉隔離，設計有效的途徑，使失地農民能夠輕松地參加城鎮養老保險體系。對于“農轉工”人員，可按照將其農齡按一定的比例折算為工齡的辦法將這部分人納入城鎮養老保險體系；對于自謀職業人員，可單獨為其開辟參加養老保險的渠道，允許一次性補繳保險費，使他們與城鎮職工享受同等的養老保險待遇。

學術界曾提出過，強制從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保險制度。李長遠等認為，應明確基本養老保險制度的核心地位，可采取強制的辦法予以實施，征地勞動力在辦理農轉手續后，由征地單位為征地勞動力一次性繳納十五年基本保險費。周蓓蓓等認為，地方政府應該拿出土地出讓金的一個固定比例投入社保基金，以解決所有失地農民的養老保障問題，至于拿多大的比例這與當地的經濟發展水平和生活指數相關。

2.確定合理的繳納及發放方式。失地農民養老金發放水平的確定應堅持保障基本生活和分享社會發展成果相結合的原則。養老金的發放標準要動態制定，構建養老金正常調整機制，綜合考慮通貨膨脹和物價的影響，使養老金既能滿足失地農民的基本生活需要，又能隨其他社會成員收入和生活水平的提高而提高，確保失地農民公平共享經濟社會發展的利益。更重要的是降低門檻、降低個人繳費比例，保證每個失地農民都能參保，擴大保障面。

3.加快建立完善的法律法規體系。盡快制定完善的失地農民養老保險的相關法律法規體系，從法律的高度保障失地農民的合法利益，規范各地區千差萬別的失地農民養老保險制度。李長遠等提出，應由勞動和社會保障部和國土資源部牽頭，并需要這兩個部門與財政、民政、稅務及人民銀行等部門積極配合，成立失地農民養老保險協調工作組，總領全國失地農民養老保險工作，并制定全國失地農民養老保險的指導思想、基本原則、發展目標及實施細則。