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本文作者：楊軍洪劼工作單位：南京財經大學法學院

中小企業作為我國社會經濟發展的重要力量,在調整經濟結構,轉變經濟增長方式,推進市場經濟體制改革,擴大就業,增加財政收入,構建社會主義和諧社會等方面發揮著越來越重要的作用。但在實踐中,與中小企業的經濟地位極不相稱的是,作為非公有性質的中小企業與公有制企業相比,其所受到的市場待遇明顯不同。目前,非公經濟主要集中在服務業、加工業和制造業等領域,在一些壟斷性行業,仍存在不合理的市場準入門檻,限制非公有制企業的進入。法律對于市場主體經濟行為的規制,首先基于每個行為主體都具有的主體平等地位,法律應給予所有參與市場行為的主體一個公平公正的競爭平臺。自2001年正式加入世界貿易組織,中國逐漸融入世界市場的范圍。遵循國際市場的游戲規則,遵守世貿組織確定的市場行為準則,信守入世承諾,是我國對世貿組織承擔的基本義務。而賦予所有市場主體包括中國境內的非公有制經濟平等主體地位是履行各項義務的邏輯起點。

一、現行非公有制企業市場準入制度評析

中國實行計劃經濟體制由來已久,在改革開放之前,中國市場還不能被稱之為真正的市場。一切產品的供給都是在政府的一手操作下進行的,私有制經濟只有異常狹窄的生存空間,配給制度的存在大大限制了市場經濟的發展。改革開放之后,對私營經濟逐漸放開,但這種放開不可能一步到位。長期以來,國家為保證那些關系到國計民生的產品能夠無障礙地在社會中流通,給予了許多政策上的扶持甚至直接參與經營。石油化工、金融流通行業、郵電業、鐵路運輸及航運等都是由國有企業壟斷經營的。國有經濟以外的產業一直以來被作為副業。在中國加入WTO之后,原有的經濟結構被打破,中國的市場經濟面臨著一次天翻地覆的變化,作為規范其行為的法律法規也隨之進行了適應性調整。法對社會經濟關系和經濟活動直接發生影響的能力,其目的在于建立一定的社會經濟關系和經濟秩序以促進社會發展及生產力進步。作為WTO的締約國,中國政府對于WTO的相關規則必定要作出相應的政策反應,改善非公經濟生存環境、促進非公有制經濟發展的法律法規相繼出臺。但是非公有制市場準入存在實際問題。1“.扶公抑私”的傳統觀念根深蒂固。受計劃經濟影響,我國政府賦予國有企業進行壟斷的行業范圍之廣在世界范圍內是罕見的。而非公有制企業的生存環境受到種種限制。非公經濟的發展能力與政府制造的行業限制產生了不可避免的矛盾。一些地方政府受傳統觀念的影響,在具體工作上限制非公有制企業,使非公企業實際上享受不到鼓勵性政策措施。非公有制企業目前處于一個比較尷尬的境地,一方面是大好的經濟發展形勢,另一方面卻是政府做出的行業禁止發展的政策。2.對非公經濟的利好政策落實不平衡。盡管“非公經濟36條”對非公經濟的市場準入起到了極大的推動作用,在文化產業、武器裝備、民用航空、手機終端生產、鐵路運營等行業,民營企業的進入都獲得了一定的突破和發展。但各部門、地方落實“非公經濟36條”措施尚不平衡。據全國工商聯的研究報告指出,這種不平衡主要表現在四個方面:行業準入總體進展比較緩慢、金融稅收政策總體改進不大、一些配套措施在執行中遭遇阻力、某些壟斷企業實際更加排擠民營企業。在市場的實際操作中,一些壟斷部門和行業以資本實力、技術水平、從業資歷等種種理由抬高準入門檻,使非公有制的進入遇到大量的“玻璃門”現象,看得見、進不去,一進就碰壁。3.缺少針對性配套措施。“非公經濟36條”作為政府文件,原則性強而強制執行力較弱。國家發改委計劃制定的諸多配套措施至今尚未全部出臺。因為配套欠缺或執行不力,導致非公經濟在實踐中沒有真正得到平等待遇。非公企業要進入一些壟斷行業,需要取得經營許可,進入新的經營領域無論是投資立項、征地還是兼并收購等都要經過審批和核準,這些無形的歧視性政策使非公有制企業望而卻步,最終將非公企業排除在市場之外。

二、非公有制企業市場準入制度的完善

完善非公有制企業市場準入法律措施,主觀上需要統一思想,提高認識,克服對非公經濟歧視的傳統觀念;客觀上要廢除舊的阻礙非公經濟發展的地方法規和行政規章,加快制定和落實“非公經濟36條”的配套制度,賦予非公企業真正的平等主體地位。尤其要做好以下兩方面的工作。

(一)正確理解和貫徹對非公經濟平等保護的原則

平等原則是憲法的基礎原則,所謂平等原則也稱為法律地位平等原則,主要體現為主體權利能力的平等。理論上通常將平等原則分為強式意義上的平等和弱式意義上的平等。強式平等又稱為形式平等或絕對平等,它要求每一個法律主體同樣對待,使每個主體在機會、利益上獲得平等的“份額”;弱式平等又稱為實質平等,它要求按照一定的標準對主體進行分類,對不同的主體實行不同的對待。也就是說,弱式意義上的平等對待,既意味著平等對待,也意味著差別對待———同樣的情況同樣對待,不同的情況不同對待。對弱勢群體的特殊保護本質上就屬于弱式平等,我國專門針對弱勢群體制定的《未成年人保護法》、《婦女兒童權益保護法》、《中小企業促進法》等就是弱式平等原則的體現。現代法律在貫徹強式平等的同時更側重弱式平等,具體到非公有制經濟市場準入的問題,后者顯得尤為重要。首先,在中國加入世界貿易組織的背景下,堅持強勢意義上的平等對待,強調對所有的市場主體一體對待,不作類型區分,既是世界貿易組織的要求也是中國政府鄭重承諾。具體表現:(1)平等的知情權。政府應采取政務公開的行政模式,透明行政行為的形成過程,將有關行業信息,比如招投標等行為通過大眾媒介及時公布,方便所有企業查詢,完善相關的監督機制,發揮民眾監督作用;(2)平等的市場參與權。取消那些不必要的政策性市場準入的門檻設置,給予非公有制經濟以更多的發展空間。對非公經濟以前無法涉足的電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域,給予非公經濟同等的準入資格,允許非公有資本以參股等方式進入,凡法律法規未禁止非公有制經濟投資的行業和領域,都要允許私人投資,同時支持非公企業收購、兼并或參股國有、集體企業。同時,由于實踐中存在種種制約因素,我國目前非公經濟整體實力仍然很弱,特別是將其放在經濟競爭日益國際化的大背景下,仍無法與外資企業、國有企業相抗爭。對非公有制企業特別是中小企業給予特別扶持是發達國家的通例,中國的中小型企業在中國的企業中也占較大的比例,對于這一群體,如果不給予適當的保護,那么就算讓其進入某一市場領域,如果不具備相應的能力或者實力,最終也會在競爭中被淘汰。因此,在制定法律政策時還應照顧到非公經濟的特殊情況,采取區別對待、特別保護的方法。主要包括:(1)落實政府的財政扶持資金,對那些符合市場經濟發展要求但資金短缺的非公有制企業,各級財政應根據其財政狀況每年從財政收入中拿出固定比例予以扶持;(2)鼓勵非公有制企業技術創新,對從事高科技生產的非公有制企業除給予專項資金扶持外,應實行一定年限的稅收減免;(3)完善金融服務體系,建立中小企業信用擔保機構,解決中小企業融資難的問題。

(二)完善配套措施,切實落實“非公經濟36條”的要求

大刀闊斧地改革復雜繁瑣的審批制度。只要這些審批制度存在,無論憲法、法律如何強調對非公經濟的財產保護和開放準入、平等競爭,在實際工作中都會因為審批制度的存在而得不到貫徹。在市場準入制度方面,一定要打破可望不可及的“玻璃門”,無論是注冊前置審批還是投資項目審批、經營活動審批,都應該大力精簡和透明。按照“非禁即入”的原則,全面清理與非公經濟相關的行政規章和政策規定,消除一切對非公經濟的歧視性做法,依據平等原則制定統一、透明、公平的投資準入制度。在中國經濟融入世界經濟一體化的今天,必須建立健全一整套的對于非公有制經濟的保護及保障制度,否則,一個不完整的市場經濟制度不可能適應國際市場經濟的發展需要。中國的非公有制經濟也急切地盼望出臺一系列的保障措施,特別是解除有關市場禁令,降低相關壟斷市場的準入門檻。只有在國內形成真正意義上的市場主體的平等,才有可能真正融入世界市場,在未來的經濟活動中,讓中國的國內市場與世界市場形成平等競爭,最終有益于中國經濟的長足發展。