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一、養老保障法制改革中政府責任的實證考量

1.現行城鄉養老保障改革中政府責任的脈絡

1997年，城鎮職工養老保險制度改革進入深化階段，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號文），在各地原有方案的基礎上統一了企業職工養老保險制度并要求各地貫徹落實，這標志著我國城鎮企業職工養老保險制度改革步入到一個新的階段。2010年10月28日，全國人大常委會通過了《社會保險法》，全面規定了城鎮職工基本養老保險制度，從此，結束了各地在改革期間雜亂的養老保險制度，實現了養老保險制度及標準的統一。國家按照落實科學發展觀和構建和諧社會的要求，以建立覆蓋城鄉居民的養老保障制度體系為目標，在實踐中積極推進基本養老保險工作。2003年以來，一些地方開始探索建立由政府財政補貼的新型農村社會養老保險制度（簡稱“新農保”）。2009年9月1日，國務院的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定，凡年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。國家為每個“新農保”參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶，個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。“新農保”規定的出臺為加快建立覆蓋城鄉居民的養老保障體系，解決廣大農村居民老有所養問題提供了重要的指引。總體上看，農村養老保障法制的發展之后與城鎮養老保障制度，農村養老保障始終處于試點改革階段，上文提及的《社會保險法》中將農村養老保險的立法權下放至國務院或省級政府，并沒有全面規范農村養老保險制度，當然政府正在積極探索并尋求建立相應的規范制度體系。

2.養老保障法制改革中政府責任之不足

（1）法律制度體系設計的不合理造成養老保險覆蓋面較窄。

雖然從各地的實踐來看，我國不僅有城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位退休養老制度，還有農民工養老保險、農村養老保險等，但中國現行的養老保險體系總體上處于過度分割、雜亂無章、漏洞巨大的殘缺狀態。無論是城市還是農村，養老保險制度都存著巨大漏洞，養老保險制度并沒有實現全面覆蓋。在城市，非從業人員沒有為國家設立的養老保險制度所覆蓋，而基本養老保險制度由于立法層次低、強制性不夠等原因，也未能覆蓋所有職工；在農村，絕大部分農村居民還沒有享受到養老保險。

（2）養老保障法律主體的權責不明晰導致制度實施效果不好。

政府和社會、個人在養老保障法制建構中的權責不明晰，各自責任邊界模糊，政府雖然對養老保險的財政補貼在持續擴大，但并沒有實現法定化和比例化，政府責任仍然處于非規則狀態；政府責任邊界不清又導致市場在資金運營管理、養老服務供給和發展補充性養老保障制度方面無法充分發揮作用；養老保障實施效果不好，不能激發參保人的積極性，使得個人往往不愿意參加政府推崇的養老保障制度。這種局面嚴重制約了養老保障法制的發展。

（3）養老保險基金的管理不到位致使養老保障發展可持續性較差。

改革以后的養老保險制度實行現收現付與基金積累制相結合、社會統籌與個人賬戶相結合的制度，在這種半基金積累制度下，養老金的資金來源仍然是個問題，加上我國越來越嚴重的人口老齡化，退休人員增加迅速，養老金的資金來源越來越不能滿足迅速膨脹的需求巨大的養老金缺口，不僅導致養老金發放不到位、拖欠嚴重等問題，更嚴重削弱了社會保險對廣大老齡人的生活保障功能，不利于養老保險制度持續健康發展。

二、國外養老保障法制中政府職能的考察及借鑒

1.德國養老保障法制中的政府職能及啟示

德國是社會保障立法較早的國家之一，經過多年發展，已經建立了一個從國際公約到國內立法、從基本法到部門法的多層次、多方位的養老保障法律體系。1889年頒布的《傷殘及養老保險法》，確立了養老保險的基本思想和原則，標志其建立起了養老保險制度。1919年頒布了《魏瑪憲法》，第一次規定了公民的經濟權利，并特別規定公民擁有基本的社會保障權。二戰后，聯邦德國于1957年頒布了《農民老齡救濟法》，1972年和1992年再次對養老保險制度進行了改革。1989年頒布了《養老金改革法》，1993年頒布了《補充養老保險法》，這些立法和法律修訂使德國的養老保險制度能夠不斷適應市場經濟發展的需要。積極借鑒和吸收德國在養老保障中的經驗教訓，對完善我國的養老保障制度有重要意義。首先，始終堅持并重視立法工作。縱觀德國社會保險制度的發展歷程，立法工作一直備受重視，其相關法律不但健全，而且能隨經濟社會發展狀況及時修改和調整。其次，政府在養老保障制度中發揮著重要作用。無論是養老保障制度的形成，抑或改革，政府都起著主導作用，龐大的改革成本都主要依靠政府，政府的財政成為推動養老保障制度形成和完善的關鍵因素。再次，高度重視人口老齡化對養老保障的影響。日益嚴峻的人口老齡化將對養老保障的運行造成相當大的壓力和挑戰，在養老保障制度的建立與完善過程中，必須統籌處理好當前和未來、消費和積累的關系，要充分考慮未來人口結構變化對制度運行造成的影響。

2.美國養老保障法制中的政府職能及啟示

美國頒布的與養老保障有關的兩部最重要的法案是《美國1965年老齡法（2006年修訂本）》和《美國老齡管理局2007-2010年戰略行動計劃》。縱觀政府在養老保障中的功能發現，在組織體系方面，由衛生部負責長期照料服務事務，各州衛生部門負責長期照料服務機構的資格審查等工作。住房與城市發展部和農業部分別設立了推動長期照料服務的項目。美國老齡管理局和美國退休者協會、老齡居家服務協會等組織為老齡人口提供長期照料的信息咨詢和投訴服務。在管理體系方面，政府不直接提供養老服務，而是提供財政支持，承擔制定政策和監管服務的職責；為了加強管理，政府制定規范的服務對象準入、服務機構審查、服務質量檢查等制度，以確保老齡服務的質量。美國的養老保障制度經過多年的發展完善，已經形成了健全的運行體系，對我國養老保障法制建構也具有重要借鑒意義。首先，政府塑造積極的保障理念，一方面充分發揮老齡人的主動性，使老齡人參與到有關政策和規劃的制定、實施和監督中；另一方面積極構建以家庭和社區為基礎的養老服務體系，政府著力于構建一個低水平、廣覆蓋的養老服務保障體系。其次，政府擁有統一的資源配置，美國老齡管理局作為老齡服務系統的最高領導機構和資源調配中心，為資金的撥付審計、人員的培養審核和機構的成立運行審批提供統一的標準，對其進行統一管理，有效實現了資源的整合配置，保證養老服務體系的健康運行。再次，政府積極進行管理創新，美國的養老服務保障體系始終根據經濟社會的發展和老齡人口需求的變化積極進行制度和服務創新，采取適宜的管理模式，使整個保障體系始終處于健康的發展軌道。

三、政府在養老保障法制改革中的職能定位

1.引導職能

政府在養老保障法制改革中首先應發揮引導作用。養老保障具有的公共產品和準公共產品的性質，決定了政府在供給上的核心地位和主導作用。政府所具有的公共性和壟斷強制性，使政府在養老保障的供給方面表現出了特有的責任能力和效能；同時，政府在克服市場缺陷和家庭養老缺陷時，政府機制固有的非市場缺陷也使政府在養老保障供給上產生消極影響。因此，政府的作用應嚴格限制在并謹慎發揮于市場和社會力量失靈的領域。具體說來，就是政府應以增進社會公平為中心，并以有效率的方式，在提供制度環境和最基本的養老保障產品、調動市場和社會參與養老保障上發揮引導的作用。

2.監督職能

政府應確保社會保障基金的保值增值，建立健全社會保障事業的監管機制。養老保障的對象具有廣泛的社會性，保障結果擁有公益福利性，這要求養老保障的發展不能脫離社會環境和社會力量自身的能動作用，片面強調政府的作用反而使養老保障的真正實現陷入困境。因此，應該堅定“有限政府”和“責任政府”理論，轉變政府職能。轉型期我國政府職能的轉變包括三個層次，即需要退出的領域，需要強化的領域，需要轉變的領域。一般而言，政府職能存在“三位”現象，即“錯位”，“失位”，“逾位”。對于“錯位”現象政府需要轉變，對于“失位”現象政府需要強化，對于“逾位”現象政府需要退出。政府在養老保障基金管理中應轉變角色，把運營角色轉給市場，更好的承擔起監督的責任。

3.管理職能

政府根據經濟發展水平構建養老保障制度框架，建立健全養老保障的管理體制。目前我國養老保障體系中，一個長期性的問題就是保險基金缺乏安全、有效的投資方式，社會保障基金保值增值問題突出。就我國目前的資本市場發育狀況而言，社保資金進入證券市場，能否實現保險市場與證券市場的雙贏局面還有待作進一步的實踐檢驗。據全國社會保障基金理事會理事長戴相龍透露，社保基金2011年投資范圍還增加委托股票投資的組合，對社會保障房建設的投資，增加對未上市公司股權和股權投資基金的投資，擴大對境外投資的范圍和金額。雖然從原則上來講，社保基金的投資方向增加了，但我國資本市場的現實情況限制了這種可能性。因此，完善養老保障基金管理體系，培育資本市場，加強養老基金的管理和運營是養老保障制度順利運行的重要保證。

四、實現政府在養老保障改革中定位的對策

1.完善現行養老保障法律法規政策體系

根據馬克思主義法學的觀點，法是社會的產物，社會性質決定法律性質，社會物質生活條件在歸根結底的意義上最終決定著法律的本質。同時，法對經濟具有能動的反作用，健全的法律能夠促進社會經濟的健康發展。現行養老保障立法是以2010年頒布的《社會保險法》為藍本，輔之國務院的行政法規和地方政府實施的地方性法規，社會保險法主要規范了城鎮養老保險制度，而對于農村養老保險制度則授權國務院另行規定，國務院通過指導意見的形式加以推行，而指導意見并不是法律，這導致農村養老保險的覆蓋面很窄。政府應完善現行養老保障法律法規政策體系，建構規范的養老保障法律制度體系。羅爾斯在《正義論》中提出“政府應給社會上最不幸者以盡可能多的照顧；特別是給缺乏天賦者以教育和關注”。隨著我國人口老齡化的趨勢加劇，老齡撫養比例越來越高，高齡、空巢和失能老人越來越多，養老保障需求越來越大，這亟需政府出臺健全的養老保障法律制度。筆者認為，政府應整合現有養老保障法律規范，出臺全國統一的養老保障制度，進一步修訂現行社會保險法，建構城鄉統籌的養老保障制度，加強該法的可操作性，完善違法的法律責任承擔，提高法律的可執行性和震懾力。

2.充分確立并努力發揮政府的主導地位

根據德國社會學家達倫多夫的“沖突理論”，社會基本上是一種不均衡權力分配的組合團體，只要人們在一起組成一個社會，必然有一些人擁有指揮他人的權利，同時也必然有一些人受到他人的指揮。依據此種理論，老齡人口養老保障問題一直存在是因為擁有權力的團體主要是由中年人和青年人組成的。換言之，老齡人問題的發生在一定程度上是由于年齡階層內權力不均等分配，是以年輕人和中年人為主的政府團體的不作為所導致的。因此在完善養老保障法制中要以確立政府主導地位為切入點。筆者認為，只有把養老保障法制的建構與政府責任相結合，使政府切實重視老齡人口養老所面臨的問題，并自覺的接受社會監督，才能避免政府的不作為和責任的缺失。目前改革養老保障法制必須要明確其中政府和個人的責任邊界，確立政府的主導地位。因為養老保障既有“準公共物品”的屬性，又具有明顯的“私人特征”，從經濟成本來講，養老保障屬于一種稀缺性資源，具有一定的排他性，它的建立以維護老齡群體的基本生存權為目的，這一特點決定了在養老保障制度中，樹立政府主導地位，同時個人和政府都應負有一定的責任，只有這樣才能使養老保障制度的設計更合理更符合實際情況。

3.進一步明確并強化政府的監督管理責任

隨著人口老齡化趨勢的加快、家庭規模的縮小、家庭養老能力的逐步下降，老齡群體問題特別是老齡人口的養老保障問題日益突出，直接影響到和諧社會的建設，因而越來越需要政府作為社會公共管理機構來承擔相應的監督管理責任，統籌解決相關的問題。養老金制度是老齡養老保障法制的核心，養老金的收繳、支付和運營管理等是其改革的主要內容。針對目前我國老齡養老保障法制改革中出現的歷史欠賬問題、養老金來源單一、保值增值困難等一系列問題，我們必須進一步明確并強化政府在養老金收繳和支付中的監督管理責任。進一步完善養老保險基金監管體系。我國目前的養老保險基金監管體系是以行政監管為核心，審計監管和社會監督為補充的。筆者認為，這種看似完備的監管體系實質缺乏公開透明度，參保者對養老基金的投資收益情況無從查知，因而也曾發生過基金被挪用和違規操作的嚴重后果。對此，應借鑒智利模式，由政府宏觀調控，而不直接干預，成立專門的養老保險基金監管委員會，對基金公司的資格審批、運營、投資收益、風險及退出實施嚴密而高度透明的動態監督，并向社會及時披露監督信息，使參保者可以知曉個人賬戶基金的投資收益情況。

4.建構規范的財政供給機制和養老服務體系

政府必須建立規范的養老保障的財政供給機制。盡管近幾年我國養老保障財政支出連年大幅增加，但與龐大的老齡人口數量相比，政府用于養老保障的資金投入比例仍較低，尤其是在農村建立的“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的新型農村社會養老保險制度，一方面農民經濟條件有限難以負擔過多的養老保險費用，另一方在絕大多數地方集體補助難以落實。歷史經驗表明在農村養老保險的建立過程中，只有政府保證充足的財政投入才能調動廣大農民的積極性，才能使新型農村養老保險持續發展下去。政府還應建構規范的老齡養老保障服務體系。老齡養老保障的服務體系是由服務主體（政府機構、社會團體、企業與養老機構等）、服務對象（符合法定條件的老齡人口）、服務內容（養老金服務、醫療保健服務等）以及服務方式（居家養老的社會化服務、社區就近養老護理服務、大型老齡生活社區服務等）等多種要素組成的一個龐大系統。老齡養老保障服務體系的形成意味著服務理念的提升、服務內容的豐富、服務品質的提高以及對服務管理與監督的便利，可以充分保障老齡人口的合法利益。因此，充分發揮政府職能，建設完善的老齡人口養老保障服務體系，對我國養老保障法制改革具有重要意義。

作者：項賢國單位：唐山師范學院歷史文化與法學系南開大學法學院