導(dǎo)語：水權(quán)制度建立分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，在二十年的改革與發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中，我們黨不僅從理論上發(fā)展了馬列主義、思想，確立了鄧小平理論；而且在實(shí)踐中為建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義道路，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。水利作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在二十年的歷史進(jìn)程中，特別是進(jìn)入九十年代，水利改革與發(fā)展不僅取得了輝煌成就。而且隨著我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和投資體制及結(jié)構(gòu)的變化。水利作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其結(jié)構(gòu)、體制和機(jī)制都發(fā)生了變化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)對(duì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。但水如何適應(yīng)社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，水能否作為商品走向市場(chǎng)，建立水市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然涉及到水權(quán)及其商品的屬性，這是新時(shí)期水利面臨的一個(gè)新的理論問題。

一、關(guān)于我國水權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國《憲法》第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，即全民所有。《水法》第三條中規(guī)定了水資源屬于國家所有，即全民所有。由法律規(guī)定屬于農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水除外，應(yīng)禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或破壞水資源。因此，《水法》規(guī)定，國家對(duì)直接從地下或者江河、湖泊取水的，實(shí)行取水許可制度，并征收水資源，其實(shí)行取水許可制度的步驟、范圍和辦法，以及水資源費(fèi)的征收辦法，由國務(wù)院規(guī)定。1993年6月國務(wù)院了《取水許可制度實(shí)施辦法》，水資源費(fèi)的征收辦法至今尚未出臺(tái)。以上是我國對(duì)水權(quán)、取水許可權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定，是研究水權(quán)理論的主要法律依據(jù)。

二、關(guān)于水權(quán)的特征及其商品屬性問題

水是自然資源，又是經(jīng)濟(jì)資源，更是戰(zhàn)略資源，是可以不斷循環(huán)和更新、自我增值的資源，是人類共享的資源。因?yàn)樗罨镜奶匦允侨祟惖纳础⑷祟惿媾c發(fā)展的大動(dòng)脈，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的命脈。它涉及人類的生活水平和生活質(zhì)量，涉及國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門。它具有除害興利的雙重作用，兼有公益、半公益性的特點(diǎn)，這些特性互相影響，構(gòu)成一種十分復(fù)雜的系統(tǒng)。

水作為資源具有雙重屬性，即生活資料和生產(chǎn)資料的雙重屬性。馬克思在資本論中曾經(jīng)指出，土地(在經(jīng)濟(jì)學(xué)上也包括水)最初以食物，現(xiàn)成的生活資料供給人類，它未經(jīng)人的協(xié)助，就作為人類勞動(dòng)的一般對(duì)象而存在。因此，水和土地一樣是人類的生活資料。但水和土地一樣又是生產(chǎn)資料，這樣水和土地都具有雙重屬性。

按照我國《憲法》水流的所有權(quán)屬于國家，屬于全民所有。現(xiàn)在我們談?wù)撍畽?quán)應(yīng)當(dāng)是指水的使用權(quán)的分配問題。在分配水的使用權(quán)時(shí)，又涉及到水工程供水的產(chǎn)權(quán)問題。因此，水工程供水不僅涉及到水的使用權(quán)的分配，還涉及到產(chǎn)權(quán)及其受益權(quán)的問題，以及工程原設(shè)計(jì)的功能及其受益的范圍和受益的對(duì)象等等。這些問題在沒有建立規(guī)范以前，對(duì)水的使用權(quán)分配和有償轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行全面運(yùn)作是非常困難的，但建立和規(guī)范水權(quán)制度是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，因?yàn)橐?guī)范本身直接涉及到權(quán)益的再分配問題。

中國歷史上的水事糾紛，實(shí)質(zhì)上是水權(quán)之爭。在每個(gè)歷史時(shí)代水權(quán)都以各種不同的方式，在完全不同的社會(huì)關(guān)系下面發(fā)展著。因此，在不同的歷史時(shí)期，水權(quán)單位之間的水買賣早有歷史記載，從歷史記載來看，水權(quán)轉(zhuǎn)讓大都經(jīng)過官府的同意，有買賣合約，但為防止管水者仗權(quán)賣水，侵犯用水戶的權(quán)益，同時(shí)制定了嚴(yán)格的法規(guī)。

水資源所有權(quán)屬于國家和全民所有，作為公共資源必須體現(xiàn)全民共享的原則。從國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐來看，水屬于公共商品，公共商品是指可以容許許多人對(duì)它進(jìn)行消費(fèi)的商品，它屬于純粹外部經(jīng)濟(jì)性商品，具有非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。比較典型的是國防、公安和基礎(chǔ)設(shè)施三大類型，這類商品是由政府通過“對(duì)收入進(jìn)行再分配”來提供。公共資源和公共商品由于具有共享性而不是獨(dú)占性，這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠有效配置資源的基礎(chǔ)性作用就受到諸多因素的制約。公共商品就可能同時(shí)具有非競(jìng)爭性和非排它性的特點(diǎn)，或只具有其中的一個(gè)特性。對(duì)于非競(jìng)爭性的商品而言，人們消費(fèi)它時(shí)，并不影響相互之間的利益。

汪恕誠部長在水利部機(jī)關(guān)公務(wù)員大會(huì)上關(guān)于《水權(quán)管理與節(jié)水社會(huì)》的報(bào)告中指出，明晰水權(quán)，要確定兩套指標(biāo)。一套是水資源宏觀調(diào)控體系，一套是水資源的微觀定額體系。這兩套指標(biāo)體系對(duì)有效管理水權(quán)和規(guī)范水事行為至關(guān)重要。汪恕誠部長還指出，實(shí)施水權(quán)管理的前提是水資源的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理應(yīng)該包括流域管理和區(qū)域管理兩個(gè)方面，這些重要論點(diǎn)都是指導(dǎo)我們建立水權(quán)制度，加強(qiáng)水權(quán)管理監(jiān)督和規(guī)范水事行為的基本原則。

三、關(guān)于建立水市場(chǎng)問題

我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在逐步逮建立和完善，由于市場(chǎng)化的實(shí)質(zhì)是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，但市場(chǎng)機(jī)制的形成涉及到很多因素，從經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成講，有政府行為、企業(yè)行為、市場(chǎng)行為，市場(chǎng)又涉及到資金、勞動(dòng)力、技術(shù)、生產(chǎn)、產(chǎn)品、價(jià)格等各種市場(chǎng)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)講有第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)。改革開放以前，水談不上建立水市場(chǎng)，現(xiàn)在在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如何建立水市場(chǎng)這是個(gè)新的理論和實(shí)踐問題。水工程供水能否作為商品建立相應(yīng)的水市場(chǎng)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，這是建立水市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)核心問題。水工程供水作為產(chǎn)品，作為生產(chǎn)資料是生產(chǎn)要素，雖然具有商品的屬性，它又具有公益事業(yè)的特征。由于用途不同，在建立水市場(chǎng)進(jìn)程中不同的用途是有區(qū)別并具有不同特性的，加之水是動(dòng)態(tài)的，受到時(shí)空條件的限制，這就決定了水市場(chǎng)與一般的商品經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)是具有不同的性質(zhì)和特征的，它不具備一般商品經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭的條件，它是以政府宏觀調(diào)控為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橥瑯拥乃浚煌墓δ芎陀猛荆煌牧饔蚝偷貐^(qū)，其產(chǎn)生的價(jià)值是不一樣的，反差十分懸殊。因此，水市場(chǎng)的建立必須同時(shí)制定相應(yīng)的配套法規(guī)。

國外學(xué)者按競(jìng)爭性和排它性這兩種商品的屬性將商品(包括服務(wù))分為四類：

一是公共商品：同時(shí)具有非競(jìng)爭性和非排它性，如國防；

二是公共資源：具有競(jìng)爭性，但有非排它性，如水源地；

三是“俱樂部”物品：具有非競(jìng)爭性，但有排它性，如公路、體育場(chǎng)；

四是私有商品：具有競(jìng)爭性和排它性。

以上所有商(物)品(包括服務(wù))都介于這四種商品組成的矩陣之間，競(jìng)爭性和排它性越小的商品，越不容易市場(chǎng)化。根據(jù)水資源的特性，它具有“混合商品”的特征，這就決定了水資源不能完全推向市場(chǎng)，實(shí)行商品化。但其中的供水、水電等可以部分商品化，而水源地不能商品化，這就決定了水市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是有條件的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

四、關(guān)于水權(quán)、水市場(chǎng)與水價(jià)問題

水權(quán)、水市場(chǎng)與水價(jià)三者是不可分割的群體，或者說它們相互是不可分割的一條主線。水是自然資源，不能成為商品，水工程的供水變成了經(jīng)濟(jì)資源具有了商品性質(zhì)，但它又不同于一般商品。國際上的實(shí)踐表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是“自由經(jīng)濟(jì)，是法制經(jīng)濟(jì)”，任何實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國家，政府都要用法律手段管理和調(diào)控商品和服務(wù)的價(jià)格。市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，政府指導(dǎo)價(jià)，政府定價(jià)，對(duì)于交通運(yùn)輸，郵政、電信、水、電、氣等重要公用事業(yè)的價(jià)格，只能由政府管理，不允許經(jīng)營者自行定價(jià)，以穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。供水屬于公用事業(yè)，不能隨行就市定價(jià)，只能是政府宏觀調(diào)控的供水市場(chǎng)。按照短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，水資源短缺應(yīng)當(dāng)依靠市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)，但市場(chǎng)并不是解決經(jīng)濟(jì)工作中種種難題的萬應(yīng)靈丹，同樣，水市場(chǎng)也不是解決水資源短缺問題唯一的靈丹妙藥。因此，建立水市場(chǎng)必須本著公共商品的特征制定有利于水資源可持續(xù)利用的市場(chǎng)機(jī)制及其經(jīng)濟(jì)政策

五、關(guān)于建立水權(quán)制度的有關(guān)政策

國外的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們生活離不開政府。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺欠和不平衡只能由代表“全民”集體意志的政府宏觀調(diào)控來解決。西方學(xué)者把政府的作用分為三種：一是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；二是收入再分配，按平等和效率的原則實(shí)現(xiàn)個(gè)人基本能接受的收入分配結(jié)果；三是資源再配置的，提高全社會(huì)的資源使用效率。我國水的所有權(quán)屬于國家，任何部門都不允許壟斷水權(quán)成為“水霸”。由于水資源的短缺威脅到人類的生存與發(fā)展，那么有限的水資源的合理分配就必然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。我們講的水權(quán)的分配主要是指使用權(quán)的分配，其分配必須在政府的宏觀調(diào)控下遵循四條基本原則：

一是根據(jù)中國水資源的時(shí)空分布特點(diǎn)，要考慮水資源的承載能力，以及水資源的特點(diǎn)和社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性的特征，由國家確定可分配的份額，保證水資源的可持續(xù)利用；

二是按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和所分配的使用權(quán)界定其使用范圍和用戶對(duì)象，保證國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；

三是在使用權(quán)確定的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源在流域內(nèi)及區(qū)域間進(jìn)行合理配置，保證水資源的高效利用；

四是由于中國水市場(chǎng)的培育和建立受到自然條件，設(shè)施狀況，社會(huì)制度，公眾意識(shí)，管理機(jī)構(gòu)，人員素質(zhì)、政策法規(guī)等一系列因素的制約。因此，要有政府的宏觀調(diào)控和規(guī)范管理與有效監(jiān)督，保證水事行為的規(guī)范化、有序化和法律化。

為推進(jìn)我國水權(quán)制度改革與發(fā)展，在國務(wù)院頒發(fā)的《中國21世紀(jì)議程》中明確指出：建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行資源所有權(quán)與使用權(quán)分離，以及資源的有償使用和轉(zhuǎn)讓。要鼓勵(lì)建立持續(xù)和有效利用自然資源的新市場(chǎng)，大力發(fā)展可持續(xù)的資源產(chǎn)業(yè)。有效地管理自然資源，實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)刺激手段。同時(shí)要考慮社會(huì)的公平分配，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的自然資源資產(chǎn)管理制度等政策。九十年代頒發(fā)的《礦產(chǎn)法》規(guī)定了國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，制定了轉(zhuǎn)讓管理辦法，對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)的取得及其轉(zhuǎn)讓做出具體規(guī)定。《土地法》規(guī)定土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，國家依法實(shí)行國有土地有償使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)的確認(rèn)做出明確的規(guī)定。推進(jìn)資源所有權(quán)制度和流轉(zhuǎn)制度的改革與發(fā)展。

“十五”《建議》和《綱要》又進(jìn)一步明確了：在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，合理配置公共資源（包括國有土地、水），發(fā)揮政府對(duì)資源的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，引導(dǎo)資源配置方向，提高資源配置效率，健全資源有償使用制度，建立合理的水資源管理體制和合理水價(jià)形成機(jī)制等，都是推進(jìn)水權(quán)制度改革向縱深發(fā)展的有關(guān)政策。

六、幾點(diǎn)建議

新的世紀(jì)我們對(duì)水利應(yīng)當(dāng)有新的認(rèn)識(shí)，治水思路及其政策已進(jìn)入一個(gè)新的調(diào)整時(shí)期，但要解決好中國水的問題，我們認(rèn)為權(quán)屬管理是核心，體制改革是保障，職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，這些都涉及到上層建筑與生產(chǎn)關(guān)系的改革問題。

從全國和全局的角度來看，現(xiàn)在強(qiáng)化政府宏觀管理和監(jiān)督的職能，探索水的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，規(guī)范水事行為，實(shí)施水資源的高效利用和合理配置正是時(shí)候。但水權(quán)制度的建立要在水權(quán)理論指導(dǎo)下，提倡大膽實(shí)踐，開展理論研究，通過立法積極推進(jìn)水權(quán)制度改革與發(fā)展。為此建議：

1.在修訂“水法”時(shí)，要為水資源所有權(quán)和使用權(quán)制度建立，以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律保障。

2.抓緊《取水許可制度實(shí)施辦法》修改，為使用權(quán)（或取水權(quán)）流轉(zhuǎn)作出明確規(guī)定。

3.建立合理的水分配利益調(diào)節(jié)機(jī)制。

4.實(shí)行水的有所權(quán)與使用權(quán)分離，使用權(quán)逐步通過政府宏觀調(diào)控為主導(dǎo)，綜合運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制予以合理配置。