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【關鍵詞】工業(yè)園區(qū)公共管理模式政策設計

【摘要】工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共管理的經驗，形成了一系列富有特色的公共管理意識、體制和模式。研究和分析工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設計，對于促進我國其它地區(qū)開展中外經濟技術合作和現代化建設具有一定的借鑒意義。

工業(yè)園區(qū)的開發(fā)與建設是中國和新加坡政府間重要的合作項目。園區(qū)地處市城東金雞湖畔，行政區(qū)域面積約260平方公里。其中，中新合作開發(fā)區(qū)面積70平方公里，園區(qū)自1994年5月正式開發(fā)建設以來，在向著“具有國際競爭力的高科技工業(yè)園區(qū)和現代化、園林化、國際化的新城區(qū)”發(fā)展方面邁出了堅實的步伐，已經發(fā)展成為“中國發(fā)展速度最快、協(xié)調發(fā)展最好、經濟效益最佳、科技含量最高的開發(fā)區(qū)之一”，成為中國對外合作的成功范例。工業(yè)園區(qū)所以取得巨大成功，與其學習和借鑒新加坡公共管理經驗，同時充分地結合我國特別是工業(yè)園區(qū)的實際是分不開的。工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設計具有多方面的內容，其中在園區(qū)規(guī)劃、親商理念、協(xié)調發(fā)展等方面更具有自己鮮明的特色。

一、長遠規(guī)劃，有效管理

工業(yè)園區(qū)之所以長盛發(fā)展而不衰，這與它的長遠規(guī)劃和有效管理是密不可分的。與國內一些城市的開發(fā)區(qū)建設相比，工業(yè)園區(qū)在學習和借鑒新加坡公共管理經驗進行長遠規(guī)劃和有效管理方面更具有其獨到的特色。

1、規(guī)劃長遠，投入到位。在規(guī)劃設計方面，工業(yè)園區(qū)立足長遠，高端設計，清晰地預見未來的發(fā)展面貌。10年前，園區(qū)高價聘請中新雙方專家編制了先進、科學的園區(qū)總體規(guī)劃。規(guī)劃強調以人為本和可持續(xù)發(fā)展，在園區(qū)中合理布局了工業(yè)、商業(yè)、人居、景觀等各項城市功能，科學地預見了園區(qū)未來發(fā)展的方向，為園區(qū)的長遠發(fā)展與科學管理奠定了堅實的前提基礎。如，考慮到工業(yè)園區(qū)地處低洼的平原地帶，為保障進駐企業(yè)不受洪災影響，園區(qū)地坪被填土加高，使之超過百年一遇洪水水位標準0.5米以上，為投資商放心大膽地投入吃下了定心丸。

在實際投入方面，工業(yè)園區(qū)認真借鑒新加坡“需求未到，基礎設施先行”的經驗，集中資金力量，適度超前建設了完備的基礎設施。早在地面建設啟動之前，園區(qū)的地下工程如水、電、氣、熱、排水、排污、通訊、有線電纜等各種管線隨著道路工程一次性埋入地下，在建成區(qū)，每平方公里基礎設施投入超過1億美元。良好的基礎設施為引進項目的及時開工投產創(chuàng)造了必要條件。而我國其它一些地方政府，在開發(fā)區(qū)建設方面，喜歡亂鋪攤子，重復投入，一個縣甚至有三、四個開發(fā)區(qū)，結果造成資金分散，基礎設施投入不到位，對外資缺乏應有的吸引力，甚至根本吸引不到外資，開發(fā)區(qū)形同虛設，給地方經濟建設造成了巨大損失。好在國家已注意到這一問題的嚴重性，并采取了相應的政策措施。據統(tǒng)計，至2004年6月，我國共撤消各類開發(fā)區(qū)4735個，占開發(fā)區(qū)總數的7成。這對于遏制開發(fā)區(qū)投資過熱，避免重復建設，認真學習工業(yè)園區(qū)經驗，長遠規(guī)劃，高端設計，集中力量辦大事指明了方向。

2、嚴格制度，有效管理。在工業(yè)園區(qū)，最大的權威不是管委會的領導，而是園區(qū)的總規(guī)劃師，這已經成為工業(yè)園區(qū)政策設計的特色之一。10年來，只要是規(guī)劃圖上的線條和色塊仍然符合現實要求，那么，這些線條和色塊就仍然具有法律效力，任何人都無權改動，這與國內其它許多地方因領導喜好而異，因班子調整而異，建了拆，拆了建，反復折騰的情況形成了鮮明的對比。在許多外商看來，園區(qū)最值得稱道的莫過于10年來的開發(fā)建設與10年前的規(guī)劃一模一樣，這種可預見的、充滿著管理者誠信的投資環(huán)境，自然是投資商最為放心的。

當然，隨著園區(qū)投資規(guī)模的不斷擴大，原來的規(guī)劃設計與現實要求也會有不盡相符的地方，這時，管理者并不囿于條條框框，而是采取積極的管理措施。他們認為：對于一個有效的公共管理者來說，不是被動地適應環(huán)境，而是要積極主動地改造環(huán)境，克服管理環(huán)境中各種不和時宜的約束和障礙，做到忠實執(zhí)行與靈活運用相結合—但決不能偏離原有規(guī)劃的精神實質。具體實施中，就是在總體規(guī)劃的基礎上，根據規(guī)劃師的意見，適當縮減彈性綠地，重新設計預留“白地”，從而達到規(guī)劃與發(fā)展的協(xié)調。所謂彈性綠地，就是指在性質不同的規(guī)劃用地中間，因發(fā)展程度的原因，權且綠化而成為類似公共綠地的綠化區(qū)。當園區(qū)發(fā)展到一定程度，在整體規(guī)劃框架內，可以適當縮小彈性綠地，使之最終成為一條綠化帶。所謂“白地”，就是為了使規(guī)劃能夠隨著經濟的發(fā)展而做相應調整，對目前做什么尚沒有確定認識地段。“白地”是新加坡設計公司提出的最新概念，也是目前世界上最流行的設計理念，它充分地體現了變與不變的辨證關系，為管理的與時俱進提供了空間。

二、親商不忘親民，親商而不唯商

有人說，“親商”這一概念是工業(yè)園區(qū)第一個從新加坡引進中國的，這話或許需要考證，但是，園區(qū)親商不忘親民，親商而不唯商的政策設計卻是它10年來既能蒸蒸日上地發(fā)展，又能夠得到當地居民熱情支持的原因所在。

1、親商不忘親民。其實，在中國，親商的做法，比“親商”這一概念的引進要早的多。改革開放之初，親商的做法就己在全國開花，其口號也一個比一個響，什么“親商、安商、富商”、“引商、重商、扶商”等等，這些做法，對于增強該地區(qū)的自我親和力、吸引外商投資，無疑具有積極的作用。可遺憾的是，在許多地方，“親商”有余，而親民不足，殊不知這是否暖了“商”的心也尚未可知，但卻實實在在地涼了“民”的心。不久前發(fā)生的“嘉禾拆遷事件”就鮮明地說明了這一問題。如此顧此失彼，實際上是與新加坡管理理念中的“親商”原意背道而馳的。

在工業(yè)園區(qū)，親商與親民是統(tǒng)一的，親商首先親民。在園區(qū)建設過程中，首先考慮的是拆遷安置問題。園區(qū)管委會把失地農民的補償安置當作重大工程來抓，確保了農民“失地不失業(yè)、失地不失崗、失地不失利”02002年，全區(qū)累計已有近4萬農村富余勞動力轉換為具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。園區(qū)親民的另一典型舉措是“鄰里中心”的設計。鄰里中心是工業(yè)園區(qū)在第三產業(yè)和公益事業(yè)及其經營管理方面借鑒新加坡經驗而興建的一種新穎的社區(qū)服務形式。它涵蓋了所有商業(yè)服務、社會服務設施(包括農貿市場、學校、郵政所、診所、文娛體育設施、書店、理發(fā)室、浴室、洗衣房、修理鋪等)，集商業(yè)、文教和社區(qū)服務于一體，其服務半徑約0.5平方公里，不僅可為1萬多戶居民提供服務，大大方便了當地居民的生產生活，而且解決了相當數量的適齡拆遷戶的就業(yè)問題，這實在是親民的切實之舉，值得提倡和推廣。

2、親商而不唯商。親商、尊商、重商，給投資商提供良好的投資環(huán)境，是各地政府應該做的份內之事。可是，在國內吸引投資商競爭日益激烈的今天，許多地方為吸引投資紛紛降低門檻，待投資商如上賓，而視百姓如草芥，親商到了唯商的地步，更有甚者竟置法律于不顧。近聞某縣為啟動“親商愛民工程”，規(guī)定：“……對涉及正在進行重大項目洽談，重要經營活動和科技攻關骨干人員的違法犯罪案件，只要上述人員犯罪情節(jié)不是十分嚴重，又沒有現實危害的，一般不采取強制措施;對輕微違法犯罪行為不予立案追究……”。在這里，之所以出現了“沒有現實危害”的“犯罪”、“輕微違法犯罪行為不予立案追究”的超越法律的怪事，恐怕就是“唯商”的思想在作祟。既然在你這里法律都可以超越，法律面前不能人人平等，那么投資商還會相信你的承諾嗎?事實上，因“親商過頭”而嚇走投資商的報道已不止一例。

工業(yè)園區(qū)在政策設計上的“親商”理念，改變了傳統(tǒng)行政體系中的主體中心主義，但是，它親商而不唯商，一切按國際商務活動的通行規(guī)則辦事，從而贏得了投資商的信賴。在園區(qū)，親商的概念就是創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，切實為投資商做好服務。10年來，管委會科學定位政府職能，不斷強化服務意識、完善服務機制、提高服務水準，從精簡行政審批項目、清理壓縮行政事業(yè)性收費著手，先后推出了社會服務承諾制、一站式服務中心、電子審批、網上預審等，千方百計營造有利于企業(yè)發(fā)展的投資環(huán)境，與此同時，園區(qū)還在招募人才、保護知識產權、實行快速通關、方便員工生活等各方面為企業(yè)提供優(yōu)質服務，大大提高了辦事效率，受到了外資企業(yè)的廣泛好評。“親商”，這種主體的邊緣化不僅使腐敗現象喪失了發(fā)生的依據，而且，讓園區(qū)從發(fā)展理念、體制機制到每個工作人員的觀念和作風都與國際接軌。

三、強調園區(qū)的協(xié)調發(fā)展

工業(yè)園區(qū)堅持科學的發(fā)展觀，高度重視經濟與社會、人與自然的協(xié)調發(fā)展，為園區(qū)的持久繁榮創(chuàng)造了條件。具體說來，園區(qū)的協(xié)調發(fā)展理念主要有三個方面：即經濟和社會的協(xié)調、產業(yè)和資源的協(xié)調、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調。

1、經濟和社會的協(xié)調。與有的開發(fā)區(qū)片面追求GDP不同，工業(yè)園區(qū)在開發(fā)建設過程中，十分注重經濟與社會的協(xié)調發(fā)展。目前，園區(qū)以不到市3%的土地、3.5%的人口和5%的工業(yè)用電量，創(chuàng)造了全市14%的地方一般預算收入、18%的工業(yè)產值、21%的注冊外資,28%的進出口額。園區(qū)每萬元GDP耗水5.9噸、耗能0.22噸標準煤，達到了90年代世界先進水平，初步走出了一條高產出、低能耗的新型工業(yè)化發(fā)展之路。10年來，園區(qū)中新合作區(qū)內常住人口己超過8萬人，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位13萬余個，周邊70%農民己遷入設施齊全的現代化居住小區(qū)，其中4萬余農村富余勞動力完成身份置換，成為初步具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。2003年，全區(qū)職工人均收入達25000元，農民人均純收入8510元。如今，工業(yè)園區(qū)經濟發(fā)展，社會穩(wěn)定，自然生態(tài)良性循環(huán)，人民群眾安居樂業(yè)，成為人們生活和創(chuàng)業(yè)的樂園。

2、產業(yè)和資源的協(xié)調。工業(yè)園區(qū)十分重視產業(yè)發(fā)展和資源的協(xié)調，在金雞湖及環(huán)湖地區(qū)建設過程中，決策者認為：湖濱是公共資源，公共資源的第一享受者是公眾，不允許有錢人或有特權者單獨享受。因此，在具體設計中，環(huán)金雞湖22公里全部是開放公共地帶，寬闊的綠化帶和道路之外，才是低密度的住宅或娛樂設施。根據規(guī)劃，環(huán)繞著金雞湖，設置了玲瓏灣、文化水廊、金姬墩望湖角、水巷鄰里、湖濱大道、城市廣場、波心島8個特色區(qū)，并通過綠地系統(tǒng)和步行系統(tǒng)連為一體，盡可能與湖畔公共空間相融。有人算了一筆帳。1994年園區(qū)初期開發(fā)房地產價格是50美元每平方米，2002年園區(qū)拍賣至今最高的房地產價500多美元每平方米。8年地價上漲10倍，這與園區(qū)的科學開發(fā)模式和政策設計，特別是注重產業(yè)與資源的協(xié)調發(fā)展是分不開的。

3、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調。在工業(yè)園區(qū)，核心地帶和周邊區(qū)域脈絡清晰，發(fā)展協(xié)調。商業(yè)用地居其核心，其周邊是生活居住用地，再外圍為工業(yè)用地。這種功能布局縮短了人們居住與就業(yè)購物、休閑娛樂等生活空間的距離，緩解了城市的交通擁擠。工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃70平方公里，按照規(guī)劃，將建成一座60萬人在這里居住工作的新型工業(yè)城市。首期開發(fā)8平方公里，這里緊靠古城，將建成一個以工商業(yè)為主體、包括金融業(yè)和旅游業(yè)的中心區(qū)：第二區(qū)環(huán)繞秀美的金雞湖，將建成一個富有水城特色的居住區(qū)和高新技術產業(yè)區(qū)；第三區(qū)靠近上海，地勢開闊，將建成一個技術密集的制造業(yè)和加工工業(yè)基地。全部建成后，園區(qū)將提供36萬個就業(yè)崗位。規(guī)劃就是效益，園區(qū)的核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調發(fā)展大大提升了園區(qū)土地的價值。園區(qū)各鎮(zhèn)主動接受中新合作區(qū)開發(fā)建設的輻射效應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。所轄的婁薪鎮(zhèn)2003年被評為江蘇省綜合實力第一鎮(zhèn)。

工業(yè)園區(qū)在借鑒新加坡經驗的基礎上，結合自身特點，形成了自己特色的管理模式和政策設計。可以說，工業(yè)園區(qū)的公共管理模式和政策設計，己經為我國發(fā)展中外經濟技術互利合作積累了寶貴的經驗。