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一、山東省縣域經濟發展和促進農民轉移就業的基本情況

山東省委、省政府歷來高度重視縣域經濟的發展。2003年，山東省委、省政府出臺《關于加快縣域經濟發展的意見》，擴大縣級經濟社會管理權限，對經濟強縣和欠發達縣分別實施不同的鼓勵政策，賦予經濟強縣更大自主權，并加大對欠發達縣的扶持力度。使山東省縣域經濟和社會事業有了長足的發展，綜合實力和人民生活水平顯著提高。

(一)山東省縣域經濟發展概況

目前，山東省共有縣級單位140個，除去市轄區，共有91個縣(市)，包括31個縣級市和60個縣，占全省縣市區總數的65.5％，占全國列入縣域經濟統計范圍的2072個行政單位的4.4％。行政區域土地面積為125063平方公里，占全省土地面積的79.67％。2006年末全省縣域總人口6616.4萬人，占全省總人口的71.27％，占全國縣域單位人口總數9.62億的約6.89％。2006年末單位從業人員4864187人，占全省單位從業人員的52.47％；年末鄉村從業人員30179498人，占全省鄉村從業人員的79.89％。

在平均規模上，山東縣域經濟高于全國平均水平。由全國縣域經濟基本競爭力評價中心舉行的第四屆全國縣域經濟基本競爭力評價中，山東省縣域經濟平均規模中人口、GDP、地方財政收人、人均GDP四項指標，分別在全國排第5、第4、第5和第6位；在第七屆全國縣域經濟百強縣的數量上，山東與浙江省以25個并列全國第一位。2006年，全國地方財政收入預算內收入超過5億元的縣共有204個。其中山東34個，占全國的16.7％，僅次于浙江的36個。全國農民人均純收入6000元以上的縣共有118個，山東18個，占全國的15.25％，列全國第三；其中已有14個縣(市、區)地方財政收入超過10億元。不僅如此，據2007年山東省統計公報，省內30個欠發達縣亦進一步激發內部活力，各項經濟指標均達到歷史最好水平。

總體來說，山東縣域經濟基本競爭力總體水平在全國位于前列。但單項競爭力水平和單個縣的競爭力不突出，與浙江、江蘇相比，都存在著一定的差距。而且山東省縣域經濟發展極不平衡，東西部差別明顯。從反映縣域經濟發展水平的三個基本經濟指標(國內生產總值、地方財政預算內收入、農民人均純收人)可以看出，山東縣域經濟發展水平，存在一個均勻的自東向西遞減的狀況。2005年，縣域經濟最發達的威海和最不發達的菏澤相比，在人均國內生產總值、人均地方財政預算內收入、農民人均純收人三項基本指標上，威海分別是菏澤的9.2倍、9.7倍和1.97倍。

(二)山東省發展縣域經濟促進農民轉移就業的主要成效和具體做法

山東是人口大省、經濟大省、農業大省。2006年底，全省總人口9309萬人，農業人口6055萬人，占總人口的65％，其中農村勞動力3854.2萬人。多年來，山東省政府一直把農村剩余勞動力的轉移作為增加農民收入、推進工業化和城市化進程的重要舉措。通過大力發展縣域經濟和鄉鎮企業，統籌城鄉發展就業，促進農村剩余勞動力就地轉移，取得了顯著成效。2006年，全省新增農村勞動力轉移就業159萬人，完成全年目標的133％。到2007年末，全省農村勞動力轉移到非農產業的有1907.9萬人；占農村勞動力的比重為49.5％。2006年農戶勞動力中，從事非農產業的勞動力占41.5％，比上年提高3.5個百分點。在非農產業勞動力中，到鄉(鎮)外打工的人數占34.2％，其中，省內占75.8％，省外占24.2％。

山東省農村勞動力70％以上在縣域范圍內，可以說縣域經濟和小城鎮是吸納勞動力的主要渠道。山東農村剩余勞動力的轉移。正是依托了山東省縣域經濟迅速崛起和小城鎮的迅速發展。主要做法有：

一是實施“雙30”工程，增強縣域經濟實力，為農村剩余勞動力就地轉移構筑主陣地。“雙30”工程，即“突出抓好30個經濟強縣和30個欠發達縣，促強扶弱帶中間，推動縣域經濟全面發展”。這是山東省發展縣域經濟、統籌城鄉就業、促進農村剩余勞動力的重大戰略舉措。2004年，“30強”和“30弱”主要經濟指標增幅均超過了全省平均水平，分別累計就地轉移農村剩余勞動力336.7萬人和93.5萬人，比“雙30”工程實施前分別增長了15.2％和19.5％。

二是實施“兩集中”工程，加快縣城和中心鎮建設，為農村剩余勞動力就地轉移提供重要載體。“兩集中”工程即“工業向園區集中，人口向城鎮集中”。這是山東省加快農村城鎮化建設、實現城鄉統籌發展的重要措施。該工程的實施，特別是加快山東半島城市群建設，實現了全省城鎮化發展的新突破，山東省城市化率由2000年的38.3％提高到2005年的45％，共轉移了農村勞動力600多萬人。

三是實施“龍頭帶動”工程，推進農業產業化經營，為農村剩余勞動力就地轉移提供基礎、和平臺。“龍頭帶動”工程，即“培植壯大一批農業龍頭企業，創新農業產業化經營機制，推進農業產業進程”。這是實現農村剩余勞動力就地轉移最直接的渠道。目前，山東省農業產業化經營組織發展到8716個，其中銷售收入過100萬元的龍頭企業有6822個，過億元的有684個。各類農業產業化組織共吸納149萬人就業，推動基地農戶979萬戶，占全省農戶總數的48％。

四是針對各地勞動力資源需求的實際，大力實施“西輸東接”工程。通過東部城市開展企業用工需求狀況調查，崗位空缺信息；西部地區開展基層勞動力資源狀況調查，實現東部用工企業與西部勞動力資源豐富地區“點對點”的定向勞務輸出，減少了農民外出就業的盲目性，提高了勞務輸出的成功率。僅2006年開展“為半島制造業送技工”行動，山東西部地區就向東部企業輸送勞動力達32萬多人。

此外，為提高農民技能，山東西部地區還以百家特色勞務培訓基地為中心，建立農村勞動力培訓網絡，突出特色培訓，并發放培訓補貼，開展了“訂單式”、“定向式”和“儲備式”培訓。2006年，山東省勞動保障部門共組織農村勞動力技能培訓47萬多人，有效提高了農村勞動力的業務技能和就業質量。

二、發展縣域經濟是現階段農民轉移就業的有效途徑

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>2006年末，我國城鎮登記失業人數為847萬人，城鎮登記失業率為4.1％。農村剩余勞動力約為2億左右，就業壓力較大。就山東省來講，按照2010年城市化水平50％計算，農村戶籍人口將由2006年末的6054萬下降到4500萬，農村勞動力轉移總量大體為1500萬人。而就我國目前的經濟、社會發展現實情況看，大、中城市吸納農村剩余勞動力的能力大大降低，而縣域是農業產業向城市延伸和城市產業向農村延伸的結合點，是溝通城鄉的橋梁和紐帶，具有吸納農村剩余勞動力的獨特優勢。可以說，縣城及城鎮在中國現代化和城市化進程中具有的獨特和不可替代的作用，是轉移農村剩余勞動力的有效途徑。

(一)發展縣域經濟。促進中小企業及服務業的發展，可以更多地吸納農村富余勞動力

發展縣域經濟，重在發展中小鄉鎮企業。鄉鎮企業投資規模小，投資方向和投資形式多樣靈活，適合民間資金少、資金分散的特點，容易創辦。因此，政府如在資金、政策等方面給予扶持，可以引導更多的農民開店建廠，可以吸納更多的農村勞動力就業，可以讓更多的農民離開土地到鄉鎮工作。

鄉鎮企業的發展，勢必促進城鄉服務業的發展。鄉鎮企業生產經營，需要水、電、氣的供應，需要通訊、燃料、衛生、金融等方面的服務。這些需求將促進更多的資本投資于服務業，從而促進城鄉第三產業的發展，帶動更多的農村人員從事各種各樣的服務，使更多的農村富余人員轉人非農勞動。

從過去情況看，1984—2007年期間，山東省農村非農產業就業增長率為6.5％，年均增量為47萬人。其中1990—2007年間山東省農村非農產業就業增長率為3.4％，年均凈增量為34萬人。而1995年以來，隨著鄉鎮企業吸納勞動力成本的提高，接收農村剩余勞動力數量趨于減少，吸納勞動力的能力在減弱。但仍然是促進農村勞動力轉移就業的一個重要途徑。(二)農村勞動力向縣市及城鎮轉移付出的成本更低、效率更高

發展縣域經濟，解決當地農村富余勞動力就業，其就業成本也是較低的。第一，由于農村富余勞動力戶口在農村，一般外出務工都是短期勞動，務工人員對用工單位除工資要求以外，一般沒有太多的如住房、交通等特殊福利要求，這就降低了用人單位的人力使用成本，這些企業更愿意雇傭農民工工作；第二，勞動力本地就業，無需外出務工證、計劃生育證、暫住證等費用開支和辦證手續，無需支付昂貴的中介費用，政府也無需為安置務工人員花更多的資金用于城鎮基礎設施建設，客觀上也減少了大、中城市的就業壓力，降低了大、中城市吸納這部分勞動力所進行的包括城市設施等在內的各種支出；第三，農村富余人員就近就業，亦工亦農，農忙時務農，農閑時務工，進退自如，減少了來回路費，照顧了家庭，提高了勞動效率，降低了就業成本。農村勞動力大量向縣市及城鎮轉移，每年的春運民工流的巨大壓力也會得到一定緩解。

2007年山東省轉移的農村勞動力中，轉向省會城市的占3.3％(35萬人)；轉向地級市的占8％(85萬人)；轉移到縣城的占17.8％(187萬人)；轉移建制鎮的比重為26.7％(280萬人)，小城鎮吸納勞動力的優勢在逐步體現。

(三)我國目前農村剩余勞動力的總體素質水平也決定了他們更加適合轉移到縣域經濟的產業中發展

縣域經濟的產業特點是以發展勞動密集型的產業為主，為了錯開與城市工業的競爭，也為了發揮縣域經濟的區位優勢，縣域經濟的產業選擇以發展勞動密集型產業為主。主要是發展農副產品深加工業，發展制造業、加工業，發展縣鄉服務業、特色旅游業，發展現代種植業、養殖業。這些行業一般對勞務人員的技術含量要求相對較低，對體力勞動能力要求相對要高，其提供的崗位正適合農村富余人員工作。因此，縣域經濟的發展，可提供更多適合農民就業的崗位，可以吸納沒有更多非農技能的大量農村富余勞動力就業。

三、發展縣域經濟，促進農民轉移就業的政策建議

發展縣域經濟，促進農民轉移就業是一項系統工程，各級政府加強對社會經濟結構調整的宏觀調控和對農村勞動力轉移的組織管理非常必要。

(一)進一步推進縣域綜合改革，擴大縣級經濟管理權限。優化縣域經濟發展環境

要以科學發展觀統領縣域經濟發展，確立就業優先的經濟發展思路。努力走出一條經濟和就業雙增長的新路子。按照“能放則放”的原則，加快行政審批制度改革，將過于集中的權力下放，賦予縣級更大的發展自主權和決策權。凡是國家產業政策鼓勵發展的、不需要國家和省里預算內投資的、不借用國際金融組織和外國政府貸款的項目其審批權都應該下放到縣一級；凡是能一步到位將審批改為備案的，應該一律取消審批；農村小城鎮建設的規劃權、外貿進口權也應該下放至縣一級；對于少數根據法律法規確實不能下放的審批事項，應該簡化手續，提高效率，限時審批。除了省市兩級向縣一級簡政放權外，縣一級要以全面深化改革為重點，應該加強自身建設，努力營造良好的縣域經濟發展環境。

(二)優化農業生產結構，擴大農業的自主消化能力

農業是縣域經濟的基礎。據有關方面統計，農業的充分發展，可吸納近一半的農村剩余勞動力。山東省地處我國東部，是農業大省和勞動力大省，有著極大的勞動力優勢和地域、氣候優勢。所以，在農業內部，要充分發揮勞動密集型農產品生產優勢，如水果、蔬菜、花卉、畜產、特產、中藥材生產等，同時要進一步調整農業產業結構，優化農產品區域布局。

一是要大力推進農業產業化，提高農業綜合效益。農業產業化可以讓農民實現專業化生產，使之有組織地進入市場，可以避免生產的盲目性，解決農產品的“賣難”問題，擴大農業生產規模。可以更多地解決就業；同時，農業產業化可以通過農產品的加工、購銷，延長農業的產業鏈，提高農產品附加值。如果把粗放農業轉變為半粗放農業或者是精品農業，就可以消化許多的農村剩余勞動力。

二是要認真促進農村第三產業的發展。山東省農村內部的第三產業還很薄弱，而第三產業是最能消化農村剩余勞動力的地方。不僅要抓農村傳統三產的發展，如農村的商業服務業和交通運輸業，還要充分發揮當地優勢，推廣運用現代經營方式和服務技術，大力發展現代物流、信息咨詢、社區服務等新興產業，提高第三產業發展水平。

國際經驗表明，工業化與城鎮化的同步發展，對于提供更多的就業機會是至關重要的。城市本身的集聚效應就有利于創造更多的就業機會。主要依靠“離土不離鄉”、“進廠不進城”的農村就地吸納模式，已無法從根本上解決大量農村剩余勞動力的出路問題，加快城鎮化進程將成為今后解決農村剩余勞動力就業問題的根本出路。而實施這樣一個新的戰略，關鍵是解決好以下兩個問題。

一是引導鄉鎮企業發展與小城鎮建設相結合。小城鎮接近于農村，鄉鎮企業大多集中在小城鎮，農民就近轉入小城鎮就業，與土地的關系維持一段時間，既可以降低農村剩余勞動力轉移的成本和就業風險，又能夠有效地避免在大中城市吸納能力有限的情況下，農民大量涌入城市所產生的種種問題。為了促進小城鎮的發展，應制定優惠政策，鼓勵鄉鎮企業連片集中發展，建立大批鄉鎮工業小區，引導鄉鎮企業向小城鎮集聚。

二本

是要形成合理的城鎮規模結構。在現階段，大中城市及小城鎮之間在就業機會、收入水平和生活質量等方面仍存在著懸殊的差距，城市的積聚效應仍然是很明顯的。在這種情況下，一方面要積極發展小城鎮，使其中一部分升級為小城市；另一方面。還要進一步發展大中城市。今后，城鎮化政策的核心要由控制城市規模為主轉移到發揮城市積聚效益和形成合理的城市層級結構上來。

(四)發揮比較優勢，進一步培育壯大特色經濟

縣域經濟的生命力在于發展縣域特色經濟，山東省縣域經濟發展比較好的地區，大都有顯著的特色經濟支撐。如：壽光、蒼山的“菜園子”；招遠的“黃金”；東阿的“阿膠”；棲霞、五蓮的“果品”；沾化、無棣的“冬棗”；諸城的“貿工農”一體化等等。這些特色經濟有的是傳統品牌、資源優勢，有的是產業創新、規模化優勢，特色經濟及其鏈條式產業鏈帶動效應，使山東省縣域經濟呈現五彩繽紛的發展格局。這些特色經濟的發展，促進了當地經濟發展。增加了更多勞動就業機會。

在確立縣域經濟特色時，應結合本地歷史文化、本地特產、資源條件，綜合考慮縣域交通運輸、產業結構、市場需求、科技水平等因素，做好特色經濟規劃，發展特色產業集群，建立“人無我有、人有我優、人優我特”的競爭優勢，以此發展縣域經濟，促進農村富余勞動力的就業。

(五)加強教育培訓，多渠道、多層次提高農村勞動力素質

隨著市場經濟的發展和經濟增長方式的轉變，社會各方面對勞動力素質的要求越來越高。面對勞動力市場的新態勢和縣域經濟發展的需要，積極提高農村勞動力的綜合素質，是加速農村勞動力轉移就業的關鍵。首先，要加大農村基礎教育投入，普及九年義務教育，提高農村人口的整體素質，掃除文盲；其次，要大力發展農村職業技術教育，要根據山東省市場經濟的發展和農村的實際情況設置專業和課程，使廣大農村勞動力盡快掌握一定的職業技能，為順利就業創造條件；最后，要建立農村成人教育體系，舉辦各種形式的專業技術、技能知識和文化培訓班，提高農村人口的綜合素質，為實現農村勞動力的順利轉移創造有利條件。

摘要縣城經濟發展和農村勞動力的轉移存在著互動性關系，加強縣城經濟發展應結合農村刺余勞動力轉移就業進行。山東省在加快縣城經濟發展、促進農民轉移就業方面積累了寶貴的經驗。但也存在一些問題。今后一個時期，縣城經濟的發展，如何更好地促進農村刺余勞動力轉移，形成縣城經濟與農民轉移就業的良性互動，實現城鄉統籌發展，是仍，需重點研宛和著力解決的問題。

關鍵詞縣城經濟；農村勞動力；轉移就業