導語：對地方人大備案審查工作中規范性文件范圍的若干思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2006年8月27日，備受關注的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）獲得十屆全國人大常委會第二十三次會議通過，自2007年1月1日起施行。《監督法》專設一章即第五章，對規范性文件的備案審查制度進行了規定。對規范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的法律監督職權，對于維護社會主義法制的統一和尊嚴，至關重要。下文，將結合《監督法》第五章的相關規定，對地方各級人大常委會備案審查工作中規范性文件的范圍進行探討，以期拋磚引玉，獲取真知灼見。

規范性文件備案審查是一項涉及面廣、關系重大的監督制度。要保證這項工作落到實處，首先必須明確規范性文件的范圍。全國人大常委會法工委有關負責同志認為，《監督法》所稱的規范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件：一是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。這些文件都是我國法的淵源，是我國法律體系的組成部分。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。這些文件雖然不是我國法的淵源，不是我國法律體系的組成部分，但也都是普遍適用的。按此觀點，我們可以將全國人大常委會及地方各級人大常委會備案審查的規范性文件區分為屬于法律淵源、不屬于法律淵源兩類。

具體到地方各級人大常委會，《監督法》第二十八條規定：“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理。”第二十九條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”《立法法》第八十九條第（四）項規定：“部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；”根據這些規定，我們可以作出如下概括：在備案審查屬于法律淵源的規范性文件方面，地方各級人大常委會中僅有省、自治區、直轄市以及較大的市的人大常委會有此職權，它們對同級政府的規章進行備案審查，此外省、自治區的人大常委會還對較大的市的政府規章進行備案審查，這里“規范性文件”僅指政府規章一種；在備案審查不屬于法律淵源的規范性文件方面，縣級以上地方各級人大常委會均有權限，其對象是下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級政府的決定、命令，此處“規范性文件”包含了決議、決定和命令。在這里，有幾個問題值得我們思考。

一、縣級以上地方各級政府的公告、通告、通知、批復、意見等規范性文件，是否應當接受同級人大常委會備案審查？

筆者認為，從理論上分析，縣級以上地方政府的公告、通告、通知、批復、意見等規范性文件，如涉及公民、法人、其他組織權利義務，具有普遍約束力，則應當報同級人大常委會的備案審查。理由主要有以下兩方面：其一、依照《國家行政機關公文處理辦法》第九條的規定，決定“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項”；命令“適用于依照有關法律公布行政法規和規章；宣布施行重大強制性行政措施；嘉獎有關單位及人員”；公告“適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項”；通告“適用于公布社會各有關方面應當遵守或者周知的事項”；通知“適用于批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員”；批復“適用于答復下級機關的請示事項”；意見“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。可見，公告、通告、通知、批復、意見等與決定、命令的區別是公文種類形式上的，而非實質內容方面的，公告、通告、通知、批復、意見等文件也可能涉及公民、法人、其他組織權利義務，具有普遍約束力，為人們提供行為規則和行為模式。公文種類形式上的差異，并不必然構成實質內容上的截然不同。只要公告、通告、通知、批復、意見等政府文件對公民、法人、其他組織具有普遍約束力，而非僅僅針對特定人和事，我們在理論上似乎就沒有足夠的理由將之與政府決定、命令區別對待。其二、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”。依此規定，地方各級人大常委會不能對政府公布的公告、通告、通知、批復、意見等文件置之不理，否則難以履行保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常務委員會決議在本行政區域內得到遵守和執行的職責。

當然，以上意見僅僅是一種理論分析，由于《監督法》在此問題上規定的是“本級人民政府的決定、命令”而非“本級人民政府的決定、命令等規范性文件”；此外，據了解，最近剛通過的《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》在此問題上也作出了與《監督法》相同的規定，將應當接受備案審查的政府規范性文件范圍限定為“行政決定、命令”而非“行政決定、命令等規范性文件”。因此，探索政府公告、通告、通知、批復、意見等規范性文件是否應當接受備案審查這一問題的答案，尚有待實踐的進一步發展。在此，有必要指出的是，規范性文件名稱的確定及其范圍的法定化，是地方人大常委會正確、有效行使監督權的重要前提。美國憲法在這方面給我們提供了極好的例子。“按照美國憲法規定，‘條約’的簽訂須經參議院出席議員三分之二的多數批準方可有效，這是通過立法權對總統行政權的極為重要的法律制約。然而，在美國憲政實踐中，往往多采取‘行政協定’的方式來替代‘條約’，從而規避參議院的審查批準程序。”（參見胡玉鴻《<監督法>對規范性文件備案審查機制的完善與不足》，載于《學習論壇》2007年1月）

二、縣級以上地方各級黨政機關聯合的涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力的規范性文件，是否應當接受同級人大常委會備案審查？

這一問題涉及到如何處理好加強人大監督和堅持中國共產黨領導的關系。中國共產黨是中國社會主義的領導核心。人大的各項工作都要有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固黨的執政地位，這一點在任何時候都必須毫不動搖地堅持。《監督法》總則明確規定，各級人大常委會行使監督職權必須堅持中國共產黨的領導。堅持黨的領導，是人大常委會在監督工作中必須始終不渝遵循的政治原則，是其必須遵循的基本原則的核心。既然如此，是否意味著黨政機關聯合的具有普遍約束力的規范性文件，不應接受同級人大常委會的備案審查？

堅持黨的領導，與堅持人民當家作主和依法治國并不是矛盾的，不可兼容的，恰恰相反，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者是有機統一的。我們堅持黨的領導，必須同時堅持人民當家作主和依法治國。《中華人民共和國憲法》第五條規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條規定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行；......”依照這些規定，黨必須在憲法和法律規定的范圍內作出決策，不能置現行的法律、法規于不顧，徑直推行自己的政策。因此，可以認為，黨政機關聯合的文件，只要是涉及公民、法人、其他組織權利義務，具有普遍約束力的，仍應由政府報送人大常委會進行備案審查。不過，在具體處理方式上，如黨政機關聯合的規范性文件存在《監督法》規定的不適當情形，人大常委會可不直接撤銷，而是建議政府與黨委研究后糾正。

三、縣級以上地方各級法院、檢察院制定的指導審判和檢察工作的規范性文件，是否應當接受同級人大常委會備案審查？

在《監督法》出臺之前，地方人大制定的備案審查法規，絕大多數將審查范圍擴大到了司法機關，要求法院、檢察院把指導審判和檢察工作的規范性文件送本級人大常委會備案審查。例如，2003年通過施行的《河南省人民代表大會常務委員會規范性文件備案辦法》規定：“規范性文件的備案范圍：（一）省人民政府制定的規章和的決定、命令（令）、通告、公告等；（二）省人民政府對其制定的規章具體適用問題所作的解釋或者批復；（三）省人民政府依據地方性法規的授權制定的該地方性法規的實施辦法；（四）省高級人民法院、省人民檢察院制定的在審判、檢察業務中適用的規范性文件；（五）各省轄市人大及其常委會作出的決議、決定；（六）省人大常委會認為應當備案的規范性文件和其他應當報送省人大常委會備案的規范性文件。”2003年通過施行的《安徽省人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查工作程序（試行）》規定：“下列規范性文件，應當依法報送省人民代表大會常務委員會（以下簡稱省人大常委會）備案：（一）省人民政府、省人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府制定的規章；（二）省人民政府的決定、命令以及其他規范性文件；（三）省高級人民法院、省人民檢察院制定的指導審判、檢察工作的規范性文件；（四）省人民政府、省人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府及其所屬部門對本級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規具體應用問題的解釋；（五）設區的市的人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定。”在這些地方人大制定的備案審查法規中，備案審查的范圍覆蓋到下級人大、同級“一府兩院”的規范性文件而非僅包括下級人大、同級政府的規范性文件。而根據《監督法》第五章的規定，除最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋須報全國人大常委會備案審查外，地方法院、檢察院作出的規范性文件已無須報同級人大常委會備案審查。

四、省、自治區、直轄市的人大及其常委會作出的決議、決定，是否應當接受全國人大常委會備案審查？

依據《監督法》第二十九條、第三十條的規定，省、自治區、直轄市的人大常委會有權審查、撤銷下一級人大及其常委會的決議、決定和本級政府的決定、命令，但其自身以及省、自治區、直轄市的人民代表大會作出的決議、決定無須報全國人大常委會備案審查。由此可以發現，在備案審查不屬于法律淵源的規范性文件方面，與地方其它各級人大常委會既是監督者又是被監督者雙重身份不同，省、自治區、直轄市的人大常委會只具有監督者一種身份。

目前，《監督法》已正式施行，其規定的規范性文件備案審查制度必將有力地維護國家法制統一，保證我國以憲法為基礎的社會主義法律體系內部的和諧統一，保障人民群眾的正當權益。而我們對規范性文件備案審查制度的深入思考，也將有助于我們加深認識，深刻領會，嚴格執行《監督法》；有助于我們全面、正確履行《監督法》規定的備案審查職責，不斷提高備案審查質量，切實增強監督實效；有助于我們在實踐中有目的性、有針對性地深入探索，比便將來進一步完善相關的制度規定。