內(nèi)容摘要：本文主要論述隨著人類進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政執(zhí)法方式也隨之變革，通過論述知識經(jīng)濟(jì)與行政法治的關(guān)系較全面的了解行政執(zhí)法方式變革的必要性及其內(nèi)涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執(zhí)法方式的多樣化；二、行政執(zhí)法方式的非權(quán)利化；三、行政執(zhí)法方式的法治化、公開化。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟(jì)、行政執(zhí)法方式、行政職能、服務(wù)行政、法治行政、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法方式變革與知識經(jīng)濟(jì)的關(guān)系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，隨著以電子計(jì)算機(jī)為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代正向我們走來。由于經(jīng)濟(jì)對法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)強(qiáng)烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討。

行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不宜稱為管理機(jī)關(guān)，不管是從理論上分析還是從實(shí)定法觀察。行政機(jī)關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實(shí)現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進(jìn)行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實(shí)現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟(jì)的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤拋棄，進(jìn)行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟(jì)條件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對獨(dú)立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實(shí)踐中已取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟(jì)制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法方式進(jìn)行改良，賦予新的時(shí)代精神。為此，我們認(rèn)為，知識社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。

二、行政執(zhí)法方式的多樣化

內(nèi)容摘要：本文主要論述隨著人類進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政執(zhí)法方式也隨之變革，通過論述知識經(jīng)濟(jì)與行政法治的關(guān)系較全面的了解行政執(zhí)法方式變革的必要性及其內(nèi)涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執(zhí)法方式的多樣化；二、行政執(zhí)法方式的非權(quán)利化；三、行政執(zhí)法方式的法治化、公開化。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟(jì)、行政執(zhí)法方式、行政職能、服務(wù)行政、法治行政、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法方式變革與知識經(jīng)濟(jì)的關(guān)系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，隨著以電子計(jì)算機(jī)為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代正向我們走來。由于經(jīng)濟(jì)對法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)強(qiáng)烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討。

行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不宜稱為管理機(jī)關(guān)，不管是從理論上分析還是從實(shí)定法觀察。行政機(jī)關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實(shí)現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進(jìn)行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實(shí)現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟(jì)的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤拋棄，進(jìn)行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟(jì)條件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對獨(dú)立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實(shí)踐中已取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟(jì)制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法方式進(jìn)行改良，賦予新的時(shí)代精神。為此，我們認(rèn)為，知識社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。

二、行政執(zhí)法方式的多樣化

內(nèi)容摘要：本文主要論述隨著人類進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政執(zhí)法方式也隨之變革，通過論述知識經(jīng)濟(jì)與行政法治的關(guān)系較全面的了解行政執(zhí)法方式變革的必要性及其內(nèi)涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執(zhí)法方式的多樣化；二、行政執(zhí)法方式的非權(quán)利化；三、行政執(zhí)法方式的法治化、公開化。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟(jì)、行政執(zhí)法方式、行政職能、服務(wù)行政、法治行政、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法方式變革與知識經(jīng)濟(jì)的關(guān)系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，隨著以電子計(jì)算機(jī)為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代正向我們走來。由于經(jīng)濟(jì)對法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)強(qiáng)烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討。

行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不宜稱為管理機(jī)關(guān)，不管是從理論上分析還是從實(shí)定法觀察。行政機(jī)關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實(shí)現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進(jìn)行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實(shí)現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟(jì)的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤拋棄，進(jìn)行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟(jì)條件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對獨(dú)立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實(shí)踐中已取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟(jì)制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法方式進(jìn)行改良，賦予新的時(shí)代精神。為此，我們認(rèn)為，知識社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。

二、行政執(zhí)法方式的多樣化

公檢法司是國家專政機(jī)關(guān)，其職能是代表國家執(zhí)行法律，肩負(fù)著打擊敵對勢力、懲治違法犯罪、調(diào)解內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的任務(wù)和職能，可以說任務(wù)明確、職能專一。但隨著社會的發(fā)展和形勢的需要，政法機(jī)關(guān)在公平、公正、公開、高效地完成上述工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，還要緊緊抓住振興本地經(jīng)濟(jì)，立足職能、著眼全局，努力為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

一、法機(jī)關(guān)在為我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)過程中存在的問題及原因

1、政法隊(duì)伍部隊(duì)分人員素質(zhì)不高

當(dāng)前在政法機(jī)關(guān)中，有部分人員在新的形勢下，沒有以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀為指導(dǎo)，沒有將科學(xué)、正確地處理打擊犯罪的“顯績”與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“潛績”的關(guān)系，沒有真正形成依法辦事的作風(fēng)，執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念落后，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化。

2、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想認(rèn)識不到位

主要體現(xiàn)在如在大局意識、開拓創(chuàng)新意識淡化，責(zé)任感、使命感、緊迫感不強(qiáng)，營造經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的氛圍不濃，思想僵化，機(jī)械教條執(zhí)法，不注重法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，這些觀念明顯的與新形勢下對政法機(jī)關(guān)的要求不相適“發(fā)展才是硬道理”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。一個(gè)地方經(jīng)注發(fā)展需要有良好的法制環(huán)境，公檢法司作為政法機(jī)關(guān)，理應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，為保障經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展創(chuàng)造良好軟環(huán)境。應(yīng)。

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，政法工作在加強(qiáng)社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)對我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大沖擊的大環(huán)境下，政法機(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，不斷改進(jìn)執(zhí)法方式方法，以服務(wù)企業(yè)為重點(diǎn)，努力提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和水平則具有更為重大的意義。

一、新形勢對政法工作提出的新需求

1、要在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局上取得更大成效。要積極為各類市場主體提供司法服務(wù)，依法調(diào)處經(jīng)濟(jì)糾紛，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，維護(hù)良好經(jīng)濟(jì)秩序；推動建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，抓好矛盾糾紛排查化解、治安問題排查整治，維護(hù)良好社會秩序；嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，不斷提高辦案質(zhì)量和效率，維護(hù)良好法律秩序。

2、要在維護(hù)社會公平正義上取得更大成效。要一手抓思想教育，一手抓司法體制和工作機(jī)制改革，在解決辦“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”和“訴訟難”、“執(zhí)行難”等突出問題上，務(wù)求取得讓人民群眾感受得到的實(shí)效。要以完善內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制為重點(diǎn)，加快政法機(jī)關(guān)信息化建設(shè)，大力推廣網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督，注重運(yùn)用科技手段解決監(jiān)督不力的問題；加大推進(jìn)司法民主的力度，除法律規(guī)定保密外，辦案程序、流程、結(jié)果要最大限度地公開，接受公眾監(jiān)督。

3、要在建設(shè)過硬政法隊(duì)伍上取得更大成效。要著力加強(qiáng)政治建設(shè)，使政法干警堅(jiān)定理想信念，自覺踐行為民宗旨，恪守良好職業(yè)道德，始終堅(jiān)持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上；著力加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，嚴(yán)把“進(jìn)口”，暢通“出口”，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高執(zhí)法素質(zhì)和水平；著力加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，從政策和體制機(jī)制上研究采取措施，使能力強(qiáng)、有經(jīng)驗(yàn)的政法干警能夠穩(wěn)定在基層第一線，提高基層政法干警執(zhí)法辦案、化解矛盾、做群眾工作的本領(lǐng)；著力加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，健全審務(wù)、檢務(wù)、警務(wù)、獄（所）務(wù)督查工作機(jī)制，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)案件，堅(jiān)決清除害群之馬。

4、要在創(chuàng)造良好的執(zhí)法司法環(huán)境上取得更大成效。各級黨委政府要支持政法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，排除對執(zhí)法辦案活動的非法干擾；動員組織各方面力量，共同疏導(dǎo)化解矛盾，促進(jìn)社會和諧；加強(qiáng)法制宣傳和輿論引導(dǎo)，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，促進(jìn)全社會學(xué)法守法用法，維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威。政法機(jī)關(guān)要健全新聞發(fā)言人制度，主動向公眾及時(shí)準(zhǔn)確信息。

一、分類式管理在執(zhí)法過程中的運(yùn)用及取得成績

樂陵煙草專賣局在長期的執(zhí)法過程中，總結(jié)概括出了“前置式”、“親情式”、“預(yù)警式”、“說理式”和“聯(lián)合式”等執(zhí)法方式，有效提高了執(zhí)法的效率和效果。（一）采用“前置式”、“親情式”執(zhí)法方式，預(yù)防違法行為的發(fā)生煙草專賣執(zhí)法的重點(diǎn)是查出違規(guī)違法經(jīng)營戶，凈化卷煙市場環(huán)境，但是畢竟這種執(zhí)法方式屬于事后的處罰，盡管執(zhí)法打擊了違法犯罪，但是執(zhí)法成本相對比較高。樂陵煙草專賣局嘗試實(shí)施“前置式”執(zhí)法放式，具體來講就是讓卷煙經(jīng)營零售戶簽訂守法經(jīng)營承諾書，并針對日常檢查、走訪及特殊節(jié)日突擊檢查中發(fā)現(xiàn)的隱患進(jìn)行摸底分析。為建立和諧的管理與服務(wù)的社會關(guān)系，樂陵煙草專賣局制定了“送溫暖”走訪活動，同時(shí)還專門下發(fā)了《樂陵市煙草專賣局2012年卷煙零售戶致富工程實(shí)施方案》，幫助零售戶解決經(jīng)營和生活中的實(shí)際問題，拉近與零售戶的距離。通過走訪和深入溝通，對一些煙草零售市場中存在的隱性問題采取提醒、建議、指導(dǎo)、教育等非強(qiáng)制方法予以糾正，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，把好預(yù)防關(guān)，將違法行為扼殺在萌芽中。在這種事前指導(dǎo)中，執(zhí)法人員既注意對相對人個(gè)案指導(dǎo)，也注意一些帶有共性的苗頭性、傾向性的問題，及時(shí)制定出應(yīng)對措施，有針對性的集中指導(dǎo)，避免醞釀成大的違法事件。（二）采用“預(yù)警式”執(zhí)法，防止案件違法案件惡化樂陵煙草專賣執(zhí)法始終貫徹“教育為主，處罰為輔”的執(zhí)法理念，積極探索柔性執(zhí)法中的預(yù)警機(jī)制。對未構(gòu)成行政處罰的輕微違章違規(guī)行為的經(jīng)營戶，采用教育勸導(dǎo)予以預(yù)警，有針對性地推出行政指導(dǎo)建議制度。具體來講就是在實(shí)施行政管理活動中，對雖有違法行為但依法不予行政處罰的經(jīng)營戶，以現(xiàn)場進(jìn)行教育勸導(dǎo)的的形式告知相對人違法行為所在，給予警示預(yù)警，同時(shí)提出整改指導(dǎo)意見，讓其了解自己違法問題及可能產(chǎn)生的不良后果，引導(dǎo)其自覺遵守?zé)煵輰Ｙu各項(xiàng)法律法規(guī)，提高卷煙經(jīng)營零售戶的自律能力，預(yù)防輕微違法行為演變成重大違法行為。從執(zhí)法實(shí)際反饋效果來看，這種執(zhí)法模式受到相對人的極大歡迎和肯定，很好地緩和了執(zhí)法相對方的矛盾和對立，同時(shí)，執(zhí)法人員也借此方法做到了法律宣傳和服務(wù)指導(dǎo)，取得很好的執(zhí)法效果。（三）對于未構(gòu)成犯罪的嚴(yán)重違法行為的經(jīng)營用戶，采用“說理式”處罰方式盡管經(jīng)營零售戶的違法行為事實(shí)清楚，依然要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中做到以理服人，尊重相對人的人格權(quán)，杜絕用粗暴的手段和方式進(jìn)行處罰。具體來講，對于相對人在堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法的前提下，通過辦案人員“口頭式”、“文書式”、“證據(jù)式”說理等方式，說理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是違法事實(shí)的說理，要求認(rèn)定違法事實(shí)必須有確鑿的證據(jù)。二是法律依據(jù)的說理，主要講明違法事實(shí)與適用法律的關(guān)系，使其明白行為的危害性而自愿接受處罰，從而實(shí)現(xiàn)法律的教育感化功能，緩解了執(zhí)法人員與行政相對人的緊張關(guān)系，提高了執(zhí)法的效率和效果。（四）執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)不屬于職權(quán)范圍的案件，及時(shí)移交，確保執(zhí)法的有效性和嚴(yán)肅性煙草執(zhí)法過程中，針對違法犯罪行為要將案件及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)，對于涉及工商管理職能的案件，及時(shí)移交工商管理部門，杜絕超越職權(quán)執(zhí)法情況的發(fā)生。2012年1-12月樂陵煙草專賣局在執(zhí)法過程中移送工商局無證經(jīng)營案件一起，移送公安機(jī)關(guān)涉煙案件兩起；2013年1-5月，移送工商管理部門案件一起，移送公安機(jī)關(guān)案件2起。（五）分類管理制度實(shí)施以來取得的成績通過實(shí)施分類管理，使執(zhí)法過程前移，加強(qiáng)了預(yù)防和預(yù)警機(jī)制，減少了卷煙零售戶的違法犯罪率。執(zhí)法過程中采用前置式、預(yù)警式、親情式和說理式執(zhí)法方式，避免了傳統(tǒng)執(zhí)法過程中單一、粗暴的執(zhí)法模式，緩和了執(zhí)法人員與相對人的矛盾，樹立了執(zhí)法人員文明、規(guī)范的執(zhí)法形象，提升了執(zhí)法專賣人員良好的社會形象。樂陵煙草專賣局實(shí)施分類管理執(zhí)法方式一年來，違法案件呈現(xiàn)下降趨勢。2012年共查處違法案件57起，其中假煙案件5起。案件總數(shù)2012年57起相比2011年108起下降了47.22%；假煙和煙葉案件2012年5起相比2011年30起下降了83.3%。2012年同一主體同年違法率為1人。2013年1-5月，累計(jì)查獲違法涉煙案件18起，與2012年1-5月份違法案件23起相比，同期下降了21.74%。處罰后違法戶都主動履行處罰，沒有一件案件向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，做到了“零錯(cuò)案”、“零復(fù)議”、“零撤銷”、“零訴訟”。

二、分類管理方式保障機(jī)制的建立

（一）嚴(yán)格執(zhí)法程序，使執(zhí)法過程規(guī)范化與文明化《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》對于煙草專賣執(zhí)法的程序作了詳細(xì)的規(guī)定，執(zhí)法過程中必須嚴(yán)格按照這一規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法，在執(zhí)法程序中必須保障公開制度、告知制度、說明理由制度、陳述申辯制度和救濟(jì)等制度的落實(shí)，體現(xiàn)了執(zhí)法主體與相對人之間的人格平等，保護(hù)相對人的權(quán)益。同時(shí)，在行政處罰和強(qiáng)制中要確保對違法事實(shí)的認(rèn)定要有充分確實(shí)的證據(jù)，進(jìn)行處罰或者送達(dá)行政處罰書和強(qiáng)制措施時(shí)要告知相對人救濟(jì)的權(quán)利和方式。執(zhí)法人員特別注意舉止要文明、規(guī)范，語言要具有親和力。為此，樂陵煙草專賣局專門制定《執(zhí)法服務(wù)制度》和《文明執(zhí)法行為規(guī)范》等制度，規(guī)范執(zhí)法人員行為和語言，杜絕因行為舉止或語言不文明激化矛盾。特別強(qiáng)調(diào)作為法律制裁的一種形式，處罰不是目的而是一種手段，要從人性化的角度出發(fā)，注重發(fā)揮對相對人的教育功能。（二）建立案后回訪制度，保障行政強(qiáng)制措施和行政處罰的法律效果樂陵煙草專賣局對于已經(jīng)結(jié)案的案件建立了回訪制度，避免過去那種以罰了之的執(zhí)法方式。該規(guī)定要求對于已經(jīng)辦理完畢的案件，要求在結(jié)案后六個(gè)月內(nèi)對相對人進(jìn)行回訪，了解相對人是否整改到位，有無新的違法行為。根據(jù)不同案件的實(shí)際情況，可以采用上門、電話、信函等方式進(jìn)行回訪。特別要求對重大案件必須采取上門回訪的方式。另外，回訪人員由專門的監(jiān)察人員進(jìn)行，以便了解執(zhí)法人員是否依法行政，接受相對人的咨詢，及時(shí)反饋相對人對執(zhí)法措施的意見。通過回訪，一方面監(jiān)督案件的處理的有效落實(shí)，同時(shí)也調(diào)查辦案人員的執(zhí)法程序是否規(guī)范、文明，有無違法亂紀(jì)的行為。通過對執(zhí)法行為、執(zhí)法過程的全方位監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的問題，并予以糾正。專賣局定期對案件回訪制度進(jìn)行檢查，防止對回訪流于形式。自2002年6月以來，樂陵煙草專賣局對案件回訪率達(dá)到100%。（三）建立爭議協(xié)調(diào)制度，解決行政爭議，避免激化矛盾樂陵煙草專賣局根據(jù)市執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)制度的要求成立由法制、專賣、內(nèi)管等部門組成的執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和解決執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中與行政相對人之間發(fā)生的爭議。行政爭議協(xié)調(diào)主要涉及以下三種情形：行政許可過程中引發(fā)的爭議；市場檢查過程中引發(fā)的爭議；案件處理過程中引發(fā)的爭議。除此之外，執(zhí)法過程中發(fā)生的相對人與執(zhí)法人員的行政爭議，在得到相對人同意后，也可以采用爭議協(xié)調(diào)制度。爭議協(xié)調(diào)小組應(yīng)通過分析原因，找準(zhǔn)爭議點(diǎn)，講明所依據(jù)的法律法規(guī)條款、法律后果，取得當(dāng)事人的理解和支持，避免激化矛盾。執(zhí)法方式的改革目前處于起步階段，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和法制環(huán)境的改善，我們相信會有越來的適合中國行政管理特色的執(zhí)法方式涌現(xiàn)出來，并在社會管理中發(fā)揮著更重要的作用。

作者：袁志勇王強(qiáng)單位：山東省德州樂陵市煙草專賣局局長

盡管專項(xiàng)治理是我國公安機(jī)關(guān)及其他政府部門普遍采取的社會治理手段,但是,學(xué)術(shù)界對這一治理工具的研究卻頗顯不足,整體上對這一治理方式或工作模式的批評居多,而對公安行政專項(xiàng)治理的積極意義挖掘不足,尤其是對這種具有臨時(shí)性、間歇性和強(qiáng)制性特征的運(yùn)動式執(zhí)法模式,何以會成為當(dāng)下中國轉(zhuǎn)型社會中常態(tài)化的公安行政執(zhí)法模式或者社會公共安全管理方式缺乏深入研究。對此,我們必須結(jié)合中國轉(zhuǎn)型社會的治理過程揭示中國公安行政執(zhí)法中的困境,并由此揭示公安行政專項(xiàng)治理作為公共治理手段的功能與意義。唯有如此,我們才能從中國的語境出發(fā)來實(shí)效性地看待公安行政專項(xiàng)治理①工作,從而揚(yáng)其長而抑其弊,畢竟公安行政專項(xiàng)治理作為一項(xiàng)治理手段得到了公安實(shí)務(wù)部門的偏好,其實(shí)際執(zhí)法效果在民眾中也得到了很大程度的認(rèn)可。對于理論界的質(zhì)疑和批判,公安理論界有必要從行業(yè)視角入手,為其合理性和正當(dāng)性提供辯護(hù),本文正是立基于此。

一、公安行政專項(xiàng)治理的界定及其特征

(一)公安行政專項(xiàng)治理的界定

為了對公安行政專項(xiàng)治理這種執(zhí)法模式形成一個(gè)正確的認(rèn)識,我們首先有必要對專項(xiàng)治理的概念進(jìn)行清晰地界定,從而為其框定和搭建一個(gè)統(tǒng)一的理解平臺防止理解的混亂和泛化。所謂公安行政專項(xiàng)治理行動,是我國公安行政執(zhí)法部門比較常用的一種執(zhí)法方式,是公安行政執(zhí)法部門針對社會上所出現(xiàn)的某種違法現(xiàn)象而采取的一種“從嚴(yán)、從重、從快”進(jìn)行治理的執(zhí)法方式。公安行政專項(xiàng)治理行動屬于我國學(xué)者所稱的運(yùn)動式執(zhí)法方式,即采取一種廣泛動員的方式、充分調(diào)用各種資源、在集中時(shí)段內(nèi)加大執(zhí)法力度、以追求行政效率為目的的行政執(zhí)法方式。公共管理實(shí)踐中的專項(xiàng)治理,一般會經(jīng)歷這樣的發(fā)展過程:出現(xiàn)震驚社會的重大惡性事件或者困擾社會公共安全的常發(fā)性行政違法事件,在一定時(shí)期內(nèi)快速受到社會公眾或者輿論、媒體的關(guān)注,進(jìn)而引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的充分重視,領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示,政府有關(guān)部門召開緊急會議,統(tǒng)一部署專項(xiàng)整治行動,執(zhí)法部門展開聲勢浩大的檢查、整治行動,最后進(jìn)行總結(jié)表彰,宣布專項(xiàng)整治取得了豐碩成果。比如,2007年上海市開展了有史以來規(guī)模最大的打擊群租房的專項(xiàng)行動,這次專項(xiàng)整頓使得中遠(yuǎn)兩灣城633家群租戶在數(shù)月內(nèi)消失。這次專項(xiàng)治理行動的參與者包括公安、工商、衛(wèi)生等多家部門,他們通過聯(lián)合執(zhí)法對群租戶進(jìn)行了專項(xiàng)整治,使社會治安隱患得到了快速消除。又如為了切實(shí)維護(hù)好春運(yùn)期間社會治安和道路交通秩序,確保人民群眾的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期間,南寧市公安局交警支隊(duì)聯(lián)合其他警種和有關(guān)部門,大力開展了為期一個(gè)月的社會治安大整治專項(xiàng)行動……諸如此類的專項(xiàng)治理行動在中國公安行政執(zhí)法過程中俯拾皆是。公安行政專項(xiàng)治理行動往往是對具有重大社會影響的惡性事件進(jìn)行集中治理,通過颶風(fēng)式的專項(xiàng)行動如火如荼地開展進(jìn)行,能夠在短時(shí)間內(nèi)取得良好的社會治理效果,因而得到了社會基層群眾的廣泛支持。這一活動充分體現(xiàn)了公安部門對關(guān)系人民重大利益事件的高度關(guān)注,體現(xiàn)了公安部門執(zhí)法為民、立警為公的執(zhí)政策略,是公安部門快速回應(yīng)人民群眾需要的一種表現(xiàn)。

(二)公安行政專項(xiàng)治理的特征

專項(xiàng)治理行動作為我國公安機(jī)關(guān)經(jīng)常采用的行政執(zhí)法方式,是我國在建設(shè)中國特色社會主義法治國家初級階段而采取的運(yùn)動式執(zhí)法方式,這一執(zhí)法方式區(qū)別于制度性執(zhí)法方式。所謂制度性執(zhí)法,是執(zhí)法部門根據(jù)法律規(guī)定,在執(zhí)法過程中嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序,遵照“一斷于法”的法治原則進(jìn)行常態(tài)式執(zhí)法,而不是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人意志對執(zhí)法活動進(jìn)行部署,針對社會的治安情況而采取“寬猛相濟(jì)”原則的運(yùn)動式執(zhí)法。具體說來,公安行政專項(xiàng)治理行動這一執(zhí)法模式具有如下特征:

為深入貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》文件精神，按照生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局《關(guān)于落實(shí)監(jiān)管執(zhí)法正面清單相關(guān)工作的通知》的要求，結(jié)合我區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際，制定本工作方案。

一、指導(dǎo)思想

以關(guān)于病毒肺炎疫情防控工作的一系列重要指示精神為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹黨中央關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策部署，認(rèn)真落實(shí)生態(tài)環(huán)境部、省委省政府和省生態(tài)環(huán)境廳、市委市政府和市生態(tài)環(huán)境局的相關(guān)工作要求，通過建立實(shí)施監(jiān)督執(zhí)法正面清單，進(jìn)一步集中有限執(zhí)法資源，探索優(yōu)化執(zhí)法方式，推動分類管理新模式，幫助指導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格遵守生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，支持企業(yè)渡過難關(guān)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

二、工作措施

（一）周密籌劃部署，建立企業(yè)清單

按照廳執(zhí)法局要求，依據(jù)監(jiān)督執(zhí)法正面清單（見附件1，以下簡稱“正面清單”），結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況，研究制定本實(shí)施方案，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施要求。經(jīng)過全面梳理、認(rèn)真核實(shí)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)，列出符合條件的企業(yè)清單，填寫“區(qū)納入正面清單企業(yè)名單”（見附件2），將根據(jù)實(shí)際情況實(shí)時(shí)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

1行政指導(dǎo)概述

1．1行政指導(dǎo)的起源和發(fā)展。根據(jù)行政執(zhí)法行為是否帶有強(qiáng)制性，行政執(zhí)法方式可以分為強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的方式，也就是平常人們說的剛性方式和柔性方式，前者表現(xiàn)為行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等形態(tài)，權(quán)力特征明顯，顯示行政意思主治；后者表現(xiàn)為行政指導(dǎo)、行政合同等形態(tài)，權(quán)力色彩平淡，需要相對人與行政主體的合意。行政指導(dǎo)是一種非強(qiáng)制性的執(zhí)法方式。行政指導(dǎo)的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經(jīng)濟(jì)受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強(qiáng)制手段對于蕭條的日本經(jīng)濟(jì)及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導(dǎo)。在國際社會，隨著行政模式由傳統(tǒng)的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務(wù)行政等現(xiàn)代行政的情況下，行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活的行政方式應(yīng)運(yùn)而生并逐步發(fā)展起來，并且“日益廣泛運(yùn)用于各國的經(jīng)濟(jì)與行政管理過程中”，例如日本、德國、美國和法國。但是，從總體來看，各國的行政指導(dǎo)立法迄今還比較零散、粗疏且發(fā)展不平衡，比較而言，日本是當(dāng)今制定有關(guān)行政指導(dǎo)法律規(guī)范最多和比較完整的國家。1．2行政指導(dǎo)的概念和特征。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會管理的需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。簡言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)是改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇多樣性等特征。同時(shí)，行政指導(dǎo)行為必須遵循以下基本原則：合法性、正當(dāng)性、自愿性和必要性原則。根據(jù)行政指導(dǎo)對象是否特定，將其分為抽象型（普遍性）行政指導(dǎo)和具體型（個(gè)別性）行政指導(dǎo)。政府作為一個(gè)公共管理者，其行政指導(dǎo)不僅僅是一種微觀的、個(gè)別性調(diào)整手段，如示范、規(guī)勸、告誡、警示、提醒和約談等方式，同時(shí)也應(yīng)包括非拘束性（指導(dǎo)性）的行政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、信息等宏觀性調(diào)整方式，還應(yīng)包括遵循法律位階原則，制定誘導(dǎo)性的法律規(guī)則等普遍性調(diào)整方式。當(dāng)前，實(shí)行行政指導(dǎo)的國家大都認(rèn)可其普遍性和個(gè)別性兩種形式，只是在實(shí)務(wù)中有的國家主要是針對特定相對人而做出具體行政指導(dǎo)，有的國家則并行兼用抽象的和具體的行政指導(dǎo)行為。1．3行政指導(dǎo)在我國行政管理中的運(yùn)用狀況。21世紀(jì)初，行政指導(dǎo)在福建省泉州市等工商系統(tǒng)進(jìn)行試點(diǎn)，后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，在全國工商系統(tǒng)以及江蘇省蘇州市進(jìn)行了推廣。目前國務(wù)院一些部委以及一些省市通過制定統(tǒng)一行政程序的地方立法或民族地方立法出臺過一些行政指導(dǎo)法律規(guī)范，用于調(diào)整行政指導(dǎo)行為，如國家工商行政管理總局于2013年3月1日起施行部門規(guī)章《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第五章第二節(jié)為“行政指導(dǎo)”；2010年北京市在規(guī)范性文件《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作的意見》中指出要全面推行行政指導(dǎo)，隨后，行政指導(dǎo)在北京各個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域都有所實(shí)踐。北京市工商管理局、城管等部門還出臺了專門的規(guī)范性文件以及行政指導(dǎo)文書范本。截至目前，特別是在工商管理領(lǐng)域，以福建省泉州市、吉林省等地為代表的地方工商機(jī)關(guān)，在實(shí)施行政指導(dǎo)方面已經(jīng)取得了非常顯著的效果。這主要體現(xiàn)在改善與相對方的關(guān)系、幫助相對方發(fā)展、促進(jìn)行政執(zhí)法和提高行政效率等方面。同時(shí)，在行政管理實(shí)務(wù)中，行政指導(dǎo)作為一類新型的行政管理方式，由于在理論和實(shí)踐中都還不太成熟，在行政指導(dǎo)的制度建設(shè)、程序規(guī)范以及監(jiān)督約束方面還需要進(jìn)一步完善。

2水行政執(zhí)法實(shí)踐中行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及問題

2．1現(xiàn)狀。在我國，行政指導(dǎo)畢竟是一種非強(qiáng)制性的起步較晚的行政管理方式，所以在水務(wù)管理領(lǐng)域的理論和實(shí)踐方面都還不太成熟。目前，在水行政執(zhí)法中，尚無調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專項(xiàng)文件，但是上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)工作實(shí)踐中已大量存在，既有針對不特定多數(shù)人的制定規(guī)范性文件的指導(dǎo)方式，也有針對特定相對人的提醒、建議、規(guī)勸、約談等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水戶按期辦理排水證，集中約談超標(biāo)排水單位，規(guī)勸在禁止游泳水域游泳的人員。水行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政指導(dǎo)主要適用于以下情形：（1）通過官方網(wǎng)站和服務(wù)窗口等平臺向全民宣告相關(guān)信息和咨訊供民眾知曉及參與，并提供便民服務(wù)。例如，在行政審批大廳發(fā)放《辦事指南？，既可節(jié)省行政相對人辦事時(shí)間，又可提髙行政機(jī)關(guān)辦事效率。（2）指導(dǎo)幫助行政相對人完善涉水事務(wù)行為，預(yù)防或者避免行政相對人違反行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生。例如，在北京市水務(wù)局層面，根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和《北京市排水許可管理辦法》，針對開辦餐館的單位制定相應(yīng)的行政規(guī)范性文件，對這類商戶的取水和排水行為予以事前指導(dǎo)。（3）法律法規(guī)雖賦予行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，但未明確監(jiān)管措施和手段或處罰權(quán)在其他部門。例如，根據(jù)《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》第三十二條，為了保護(hù)群眾人身安全，在雖未禁止游泳、滑冰等水上活動但存在危險(xiǎn)的水域，水政監(jiān)察人員發(fā)放“致市民朋友的一封信”，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，勸阻野泳、野釣、野冰等危及生命安全的涉水行為。（4）與實(shí)施行政處罰相結(jié)合使用。在執(zhí)法實(shí)踐中，在“處罰與教育相結(jié)合”原則的指導(dǎo)下，執(zhí)法人員處罰前、處罰中、處罰后一般都會對相對人做說服教育的工作。所以，行政處罰和行政指導(dǎo)一般存在這樣幾種情況：一是先指導(dǎo)，后不處罰；二是先指導(dǎo)，后處罰，之后再指導(dǎo)；三是先處罰，后進(jìn)行指67導(dǎo)。例如，餐飲單位未安裝隔油設(shè)施，經(jīng)告誡并指導(dǎo)，行政相對人主動安裝了隔油設(shè)施，因而依法對其不予處罰。又如，對于在河道管理范圍內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪物體的無家可歸、撿拾廢品人員在進(jìn)行了說服教育、規(guī)勸引導(dǎo)之后行政相對人糾正了違法行為，依法不予處罰，而且事后執(zhí)法人員引導(dǎo)行政相對人到社會救助站尋求幫助。再如，在對私自接入公共排水管網(wǎng)排放污水的餐飲戶進(jìn)行處罰之后，執(zhí)法人員多次協(xié)調(diào)市排水集團(tuán)上門解決該餐飲戶排水難問題，最終將其排水管線接入了市政污水管線。上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于沒有對于行政指導(dǎo)這一執(zhí)法方式予以明確界定，這類行為被作為一般的監(jiān)管行為來看待，或者在行政處罰案件中實(shí)施了，但是在執(zhí)法文書中沒有被體現(xiàn)出來。2．2存在的問題。2．2．1對行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延理解不統(tǒng)一。在水務(wù)工作實(shí)踐中，對行政指導(dǎo)的理解和運(yùn)用主要有兩種：第一種是廣義的用法，認(rèn)為在執(zhí)法中的一切指導(dǎo)、幫助行為都屬于行政指導(dǎo)，包括在行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制案件過程中前、中、后的指導(dǎo)行為。第二種是狹義的用法，只將其限定在與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可案件之外的、以指導(dǎo)形式結(jié)案的行政行為。作為執(zhí)法方式之一的行政指導(dǎo)應(yīng)取其廣義還是狹義，還沒有統(tǒng)一和明確。同時(shí)，對于行政指導(dǎo)具體包括哪些方式也沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。這將不利于水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的開展和推進(jìn)。2．2．2缺乏行政指導(dǎo)考核激勵(lì)機(jī)制。對于水務(wù)執(zhí)法實(shí)踐中已經(jīng)存在的大量的行政指導(dǎo)行為，包括市水務(wù)局層面的普遍性行政指導(dǎo)以及各被授權(quán)單位的具體行政指導(dǎo)行為，雖然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于沒有納入依法行政考評體系，有礙于激發(fā)行政管理單位開展行政指導(dǎo)的積極性以及其作用的充分發(fā)揮。2．2．3缺乏相關(guān)規(guī)范性文件及文書規(guī)范。雖然行政指導(dǎo)這一新的執(zhí)法方式在實(shí)踐中已廣泛應(yīng)用，但是目前我國尚無調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專項(xiàng)法律法規(guī)，僅有少數(shù)部委及一些地方政府推出的規(guī)范性文件。北京市、水利部還沒有出臺行政指導(dǎo)方面的政策文件，直接影響到這一執(zhí)法方式的實(shí)踐和推廣。所以需要出臺一些效力等級較高的法律文件作為實(shí)施行政指導(dǎo)工作的法律依據(jù)，使其規(guī)范化、制度化。

3界定和推廣水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的措施建議

3．1明確水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的涵義，制定實(shí)施規(guī)則。當(dāng)前人們通常在兩種情境中使用“行政指導(dǎo)”一詞。一種是廣義的行政指導(dǎo)，包括在實(shí)施其他強(qiáng)制措施前、中、后過程中的一切指導(dǎo)行為。另一種是狹義的行政指導(dǎo)，與行政處罰、行政強(qiáng)制等同為執(zhí)法方式的一種，作為一種執(zhí)法方式在執(zhí)法實(shí)踐中予以推廣運(yùn)用。借鑒其他部門的做法以及結(jié)合水務(wù)系統(tǒng)的實(shí)際情況，建議將行政指導(dǎo)限定為在與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可案件之外的、以行政指導(dǎo)方式結(jié)案的行政行為。在行政處罰等強(qiáng)制性措施前、中、后過程中實(shí)施的行政指導(dǎo)，不單獨(dú)拿出來作為行政指導(dǎo)看待，但是應(yīng)體現(xiàn)在行政處罰等案件的法律文書中，也是對“處罰與指導(dǎo)相結(jié)合”原則的肯定和激勵(lì)。而且，借鑒理論研究和其他部門實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可以在水務(wù)系統(tǒng)選取部分單位進(jìn)行試點(diǎn)，逐步探索出適合運(yùn)用水務(wù)行政指導(dǎo)的執(zhí)法事項(xiàng)并予以明確，進(jìn)而制定出相應(yīng)的水務(wù)系統(tǒng)行政指導(dǎo)工作規(guī)則和文書范本，使水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)在內(nèi)容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上級部門為行政指導(dǎo)提供政策支持和資金保障。如果北京市政府或者水利部能夠及時(shí)給予法律和政策上的支持，將給予行政指導(dǎo)在水務(wù)系統(tǒng)的開展以大力推進(jìn)。另外，開展行政指導(dǎo)，如果沒有充足的資金投入，將難以保證得到積極開展，所以各級政府部門應(yīng)該加大資金投入，排除開展過程中的物質(zhì)干擾。3．3修訂依法行政考核標(biāo)準(zhǔn)，將行政指導(dǎo)納入其中。根據(jù)不同層級水政監(jiān)察工作適用的行政指導(dǎo)不同的情況，例如在較高層級的水政監(jiān)察機(jī)關(guān)抽象性行政指導(dǎo)的考核比例應(yīng)大于基層水政監(jiān)察機(jī)關(guān)的比例，應(yīng)針對不同層級水政監(jiān)察工作分別制定匹配的考核評定標(biāo)準(zhǔn)，使對水政監(jiān)察工作的考核更加科學(xué)，一方面有利于形成行政指導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制，另一方面也有利于形成對行政指導(dǎo)行為的有效監(jiān)督。3．4積極開展調(diào)查研究和宣傳培訓(xùn)。在開展行政指導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)經(jīng)常開展實(shí)踐調(diào)查和問題研究，及時(shí)對行政指導(dǎo)工作進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。而且，在水務(wù)行政指導(dǎo)推行的初期，應(yīng)有計(jì)劃、有針對性地組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)水務(wù)干部對行政指導(dǎo)的認(rèn)知，進(jìn)而依法適時(shí)地運(yùn)用行政指導(dǎo)，提高行政效能，達(dá)到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。水務(wù)系統(tǒng)在推行行政指導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識到行政指導(dǎo)行為作為一種非強(qiáng)制的柔性管理方式，是在督促行政機(jī)關(guān)依法行政、減少違法行為的目的之下，與剛性管理手段相輔相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和剛性手段截然對立的，不是有了柔性手段就不用剛性手段，而是要在堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一的原則下，逐步形成以人為本、剛?cè)岵?jì)的行政管理和行政執(zhí)法模式，提升管理和服務(wù)效能，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺遵守法律法規(guī)，及時(shí)化解矛盾紛爭，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

一、依法行政對于西部地方政府管理創(chuàng)新具有特殊意義

(一)依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的重要路徑

1依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的必由之路。中國國情決定了西部大開發(fā)是有計(jì)劃、有組織、有目的的政府性開發(fā)行為，離開了政府的直接參與和支持，離開了政府的規(guī)劃、投入、調(diào)控和管理，西部大開發(fā)將不可能順利實(shí)施。無數(shù)事實(shí)如西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路、西部退耕還林還草等重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)等不斷證明，政府的直接參與是順利實(shí)施西部大開發(fā)的有力保障。但政府如何參與西部大開發(fā)，參與到什么程度，怎樣才能做到權(quán)力不越位、不缺位和不錯(cuò)位，卻還是一項(xiàng)需要認(rèn)真調(diào)查研究的重大理論和實(shí)踐課題。到目前為止，實(shí)踐不斷地證明，政府特別是西部地區(qū)的政府要適應(yīng)西部大開發(fā)的實(shí)際需要，只有不斷進(jìn)行管理上的創(chuàng)新——全面依法行政，才能適應(yīng)西部大開發(fā)的發(fā)展需要，也才能把西部大開發(fā)實(shí)施好，為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建設(shè)小康社會奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的核心內(nèi)涵。政府管理創(chuàng)新是一項(xiàng)全新的課題，涉及到政府管理的方方面面。內(nèi)容十分龐雜。選擇什么切入點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，怎樣創(chuàng)新，創(chuàng)新到什么程度才能做到有的放矢，適應(yīng)西部大開發(fā)的實(shí)際發(fā)展需要，這是需要做出明確回答的。就中國實(shí)施西部大開發(fā)的外部環(huán)境來看，中國加入WTO，成其正式法定成員多年，必須嚴(yán)格按照WTO法定規(guī)則和程序做事。通俗地說，WTO本身就是一套較為規(guī)范和成熟并帶有強(qiáng)制性的規(guī)范國際貿(mào)易的法律制度，這就要求中國各級政府按其法律制度依法行政。就國內(nèi)環(huán)境來看，中國把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家確立為治國的基本方略，因此，各級政府依法行政必然成為其題中應(yīng)有之義，依法行政成為各級政府進(jìn)行管理創(chuàng)新的基本核心內(nèi)涵。

(二)依法行政是西部地區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的根本保障

1依法行政是西部地方政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑。科學(xué)發(fā)展觀不但是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的重大理論問題，而且是一個(gè)關(guān)乎國家和地方發(fā)展的重要實(shí)踐問題，是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，也是西部地區(qū)政府依法行政的基本指導(dǎo)思想。科學(xué)發(fā)展觀的四個(gè)基本點(diǎn)對于政府依法行政具有重要指導(dǎo)價(jià)值。“發(fā)展”是科學(xué)發(fā)展觀的第一要義，表明政府依法行政必須以推動社會發(fā)展為標(biāo)的，同時(shí)也促進(jìn)著依法行政內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展；“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，內(nèi)在規(guī)定著政府依法行政的根本目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)原則；“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，揭示了依法行政的基本原則是多層面、多維度的；“統(tǒng)籌兼顧”是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，必然成為政府依法行政建設(shè)的路徑模式。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會必須加強(qiáng)政府自身建設(shè)，對于關(guān)系人民群眾切身利益的重大行政決策，要建立健全聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度和實(shí)施后的情況評價(jià)等制度。沒有政府依法行政，就難以實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的科學(xué)發(fā)展和和諧發(fā)展。