導(dǎo)語：現(xiàn)行房屋征收管理體制思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、房屋征收管理體制現(xiàn)狀

2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）的公布與施行，標(biāo)志著城市房屋拆遷邁入房屋征收時代。從《條例》的內(nèi)容來看，與以往拆遷最大的不同點就在于政府從幕后走到了臺前，成為征收（拆遷）的真正主體。杭州市從2011年8月開始陸續(xù)了一些規(guī)范性文件，對機構(gòu)設(shè)置與征收補償細(xì)則上作了規(guī)定，在機構(gòu)設(shè)置上主要是沿襲了此前的拆遷體制，杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局由拆遷許可部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉课菡魇詹块T，其所屬的原杭州市城市房屋拆遷管理辦公室更名為杭州市城市房屋征收管理辦公室（簡稱市征收辦），具體承擔(dān)杭州市區(qū)國有土地范圍內(nèi)由市人民政府作出征收決定的房屋征收與補償?shù)娜粘９芾砉ぷ鳎瑔挝恍再|(zhì)為公益類事業(yè)單位，機構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于正處級。于是，各城區(qū)陸續(xù)確定了各自的征收管理體制（詳見表一），一般以區(qū)住建局為征收部門（下城區(qū)、拱墅區(qū)、富陽區(qū)除外），并成立了區(qū)級征收辦（征收事務(wù)中心或服務(wù)中心），單位性質(zhì)為公益類事業(yè)單位，系征收部門下屬單位（下城區(qū)除外），機構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于正科級，并確定各街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（下城區(qū)除外）為征收實施單位。至此，杭州市實現(xiàn)了從拆遷到征收管理體制的平穩(wěn)過渡，為杭州市國有土地上房屋征收工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，從近幾年征收工作的運行情況來看，尤其在當(dāng)下棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)量大、面廣的態(tài)勢下，現(xiàn)行的征收管理體制逐步暴露了一些問題。

二、存在的問題

在原拆遷體制下，拆遷人通過領(lǐng)取《拆遷許可證》的方式進(jìn)行拆遷，經(jīng)拆遷人與被拆遷人平等協(xié)商后，簽訂《拆遷補償協(xié)議》，其本質(zhì)是一種民事行為。而房屋征收是由人民政府作出《征收決定》，由征收部門與被征收人簽訂《征收補償協(xié)議》，并且新生效的《行政訴訟法》明確將其作為行政訴訟的受案范圍，它是一種典型的行政行為，由此也衍生出更多的行政職能（詳見表二）。因此，按照原拆遷體制對征收進(jìn)行管理，顯然不符合當(dāng)下征收工作的要求。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.征收辦機構(gòu)設(shè)置混亂、定位名不副實

從《條例》的規(guī)定來看，在征收機構(gòu)設(shè)置上主要涉及到征收主體、征收部門及征收實施單位三個部門，并沒有提到所謂的“征收辦”（征收事務(wù)中心或服務(wù)中心）。從杭州市、區(qū)各級征收工作運行來看，征收辦在名義上也并不是三個部門之一（下城區(qū)除外），但是從實際運行來看，從征收項目啟動到最終“清零”，征收辦始終扮演著重要的角色，且從征收部門內(nèi)部科室設(shè)置來看，除上城區(qū)、江干區(qū)、蕭山區(qū)征收辦與征收科并存之外，其余六區(qū)并沒有相應(yīng)內(nèi)部科室承擔(dān)此職能（詳見表三）。因此，不管名義上是否認(rèn)可，征收辦實際承擔(dān)了大量的房屋征收類行政職能，這與其公益類事業(yè)單位的定位明顯不符。

2.角色模糊，職責(zé)不清晰

機構(gòu)定位名不副實，直接導(dǎo)致征收辦角色混亂、職責(zé)不清晰。在實際工作中也出現(xiàn)了一些亂象，從杭州各城區(qū)的實際情況來看，既有承擔(dān)區(qū)政府職責(zé)的征收辦（如上城區(qū)、余杭區(qū)、富陽區(qū)等），又有承擔(dān)征收部門職責(zé)的征收辦（如各城區(qū)征收辦），也有承擔(dān)征收實施單位的征收辦（如拱墅區(qū)）。與此同時，在同一區(qū)內(nèi)，既有征收辦又有征收實施中心，且既有區(qū)住建局的征收實施中心，又有相關(guān)街道的征收實施中心（詳見表一）……這使得住戶在實際征收工作中往往為咨詢、解決一些問題，經(jīng)常奔波于各個“征收辦”之間，導(dǎo)致問題不能得到及時解決。同時杭州市中級人民法院在審理房屋征收類案件時也要逐個深入地了解各城區(qū)房屋征收管理體制，才能找到解決問題的真正部門，這在一定程度上也增加了司法部門的工作量，浪費了寶貴的司法資源。

3.機構(gòu)規(guī)格低，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難度大，指導(dǎo)監(jiān)督工作力度不夠

由于各級政府并未對征收辦定位、職責(zé)予以明確界定，導(dǎo)致的結(jié)果就是征收辦在實際工作中地位不夠，機構(gòu)規(guī)格低。征收工作是一項系統(tǒng)性較強的工作，涉及統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的部門非常多，如發(fā)改局、國土資源局、規(guī)劃局、街道辦等。從杭州的情況來看，這些部門的行政級別均高于各級相應(yīng)的征收辦，使得征收辦經(jīng)常出現(xiàn)“小馬拉大車”，甚至“拉不動”的現(xiàn)象。同時，市級征收辦在代表市政府履行對區(qū)級政府征收工作監(jiān)督時，因級別低、缺乏一定政治權(quán)威，往往對區(qū)級人民政府可能存在違反程序發(fā)放征收決定，征收資金、安置房源沒落實好就啟動征收工作的亂象不能進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而導(dǎo)致住戶合法權(quán)利被侵犯的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、調(diào)整的必要性

黨的十八屆四中全會明確提出全面依法治國，加快建設(shè)法治政府，深入推進(jìn)依法行政。從杭州市、區(qū)各級房屋征收管理體制存在的問題來看，它已經(jīng)成為法治政府建設(shè)和房屋征收工作順利推進(jìn)的瓶頸和短板，這與當(dāng)前依法治國的精神與理念格格不入。尤其當(dāng)下杭州正處于“后峰會、前亞運”的關(guān)鍵時期，市容市貌的改善時不我待。根據(jù)2017年杭州市委、市政府城中村、危舊房改造計劃，全市房屋征收工作仍將保持任務(wù)繁重、工作量大、維穩(wěn)要求高的態(tài)勢。因此，房屋征收管理體制的調(diào)整勢在必行，它既是法治政府依法行政的需要，又是房屋征收工作的客觀要求。

1.征收工作專業(yè)性、政策性強

做好房屋征收工作，不僅要了解房屋征收政策，還要了解房屋登記、公房管理、房改、規(guī)劃、建設(shè)、繼承法等領(lǐng)域政策，是一項專業(yè)性與政策性兼具的工作。以此前的拆遷為例，從1991年《城市房屋拆遷管理條例》的出臺，到2011年的廢止，20年間拆遷政策不斷延續(xù)、更新、廢止。據(jù)不完全統(tǒng)計，以《杭州市城市房屋拆遷管理文件匯編》（2009版）為例，涉及到拆遷的法律、法規(guī)、政策就達(dá)80部。房屋征收工作從2011年開始，至今已6年有余，涉及到征收的法律、法規(guī)、政策就達(dá)33部。因此，它需要一支理論水平高、業(yè)務(wù)熟練的專業(yè)隊伍來從事這方面工作。

2.征收工作綜合性強，程序復(fù)雜

在項目啟動前就涉及到多個政府部門的協(xié)調(diào)，如需要發(fā)改局出具符合《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃證明》，國土資源局出具符合《土地利用總體規(guī)劃證明》，規(guī)劃局出具符合《城市總體規(guī)劃》或《專項規(guī)劃》證明等。同時在項目啟動后，需要經(jīng)歷前期調(diào)查登記、產(chǎn)權(quán)凍結(jié)、未登記建筑認(rèn)定、評估、協(xié)商洽談、協(xié)議簽訂、搬遷騰房、補償安置、財務(wù)結(jié)算等多個環(huán)節(jié)，此類環(huán)節(jié)多涉及各征收實施單位（如街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及上級政府部門。因此，它需要一個具有一定政治權(quán)威和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的部門來完成。

3.征收工作社會性強，涉及面廣

房屋征收工作關(guān)系到老百姓的切身利益，不是短期行為所能處置的，它是一項需要長期堅持的惠民工程。若處理不好極易造成干、群關(guān)系緊張，影響黨和政府在群眾當(dāng)中的形象，更有甚者，還會引發(fā)群體性惡性事件，造成社會不穩(wěn)定。因此，需要一個定位明確、職責(zé)清晰、責(zé)任心強的部門處理。

四、工作建議

房屋征收工作是棚戶區(qū)改造和城市化建設(shè)的重要助推器，涉及每一個住戶的切身利益。因此，我們要從城市建設(shè)與發(fā)展的高度，以改善群眾居住環(huán)境為立足點，扎實地推進(jìn)房屋征收管理體制改革，進(jìn)一步規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、理順部門職責(zé)，為房屋征收工作的順利推進(jìn)保駕護航。

1.科學(xué)界定單位類別，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）的精神，“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。”鑒于此，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，并結(jié)合房屋征收管理體制實際情況，征收辦顯然不屬于后兩種類型事業(yè)單位，單位類型應(yīng)界定為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。在此前提下，對征收部門職責(zé)予以梳理，撤銷區(qū)住建局內(nèi)部相關(guān)征收科室，將原屬于征收部門的職責(zé)統(tǒng)一歸并到征收辦中，名稱統(tǒng)一為市（區(qū)）人民政府房屋征收補償管理辦公室，履行征收部門職責(zé)，直屬于人民政府，統(tǒng)一承擔(dān)本區(qū)域房屋征收與補償管理工作，對房屋征收工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策把關(guān)。在征收實施單位的設(shè)置上，考慮到非營利性及機構(gòu)人員力量等因素，建議在各街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下設(shè)置征收實施中心作為征收實施單位，具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)房屋征收與補償工作，在業(yè)務(wù)上受市（區(qū)）人民政府房屋征收補償管理辦公室指導(dǎo)與監(jiān)督。

2.強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順管理體制

房屋征收工作涉及面廣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門較多，在實際開展過程中需要一定的政治權(quán)威來推動，尤其在征收工作攻難克艱階段，征收部門牽頭作用不可小覷。鑒于此，在征收管理體制設(shè)置上，要更加注重統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)性，建議以各級政府的名義成立人民政府房屋征收補償管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括征收工作中涉及到的部門，包括發(fā)改、法制、規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、房管、街道辦等，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市（區(qū)）人民政府房屋征收補償管理辦公室，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本區(qū)域房屋征收與補償管理工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任由市（區(qū)）人民政府房屋征收補償管理辦公室主任兼任。在機構(gòu)規(guī)格上，要確保市（區(qū)）人民政府房屋征收補償管理辦公室不低于領(lǐng)導(dǎo)小組成員部門并高于征收實施單位。這樣既可以讓征收部門更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門，又可以更好地發(fā)揮其政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)把關(guān)的作用，最終起到推進(jìn)征收工作、改善民生的效果。

作者:楊志 占雅茹 單位:杭州市上城區(qū)國有土地上房屋征收補償管理辦公室 杭州之江國家旅游度假區(qū)土地整理中心