導(dǎo)語：縣域經(jīng)濟(jì)的鼓勵構(gòu)造及代價(jià)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

2009年7月,財(cái)政部的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》明確提出,2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。很多學(xué)者認(rèn)為,推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革很可能只是縣政擴(kuò)權(quán)的起步,最終目的是要以全面的省管縣體制替代原來的市管縣體制。這一政策的推行離不開必要的理論準(zhǔn)備、政治經(jīng)濟(jì)條件和實(shí)踐探索。自20世紀(jì)90年代中期以來,理論界展開了對1983年開始全面推行的市管縣體制的有力批判[12]。任衛(wèi)東和吳亮將市管縣體制的弊端概括為三大“漏斗效應(yīng)”,即財(cái)政漏斗、權(quán)力漏斗和效率漏斗[3]3233。而王吉平更是列舉了市管縣體制的十大“罪狀”[4]32。與市管縣體制呈現(xiàn)出諸多弊端形成鮮明對比的是,一直實(shí)施省管縣財(cái)政體制與積極推行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的浙江省培育出了全國最活躍的縣域經(jīng)濟(jì)。進(jìn)入21世紀(jì)后,政治經(jīng)濟(jì)條件的變遷使浙江省的示范效應(yīng)被大大催化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時(shí)代背景下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了由偏重城市經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)并重的階段轉(zhuǎn)換,因此發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)具有戰(zhàn)略意義。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的要求最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壵母锟h政體制的內(nèi)在激勵,江西、吉林、山東等省陸續(xù)仿效浙江省推出了縣政擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)。遺憾的是,雖然各地都在仿效浙江省進(jìn)行縣政擴(kuò)權(quán),很多和縣政擴(kuò)權(quán)有關(guān)的關(guān)鍵問題卻尚未真正弄清楚:第一,縣政擴(kuò)權(quán)到底如何推動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?擺脫了市政府的束縛,縣政府伸出的到底是“攫取之手”還是“援助之手”?第二,縣政擴(kuò)權(quán)的作用難道僅僅在于成功避免了市管縣體制的各種弊端嗎?實(shí)際上,浙江的縣政擴(kuò)權(quán)改革之所以獲得較大的成功,更重要的原因在于設(shè)計(jì)了一種有效促進(jìn)縣域之間競爭的激勵機(jī)制。第三,縣政擴(kuò)權(quán)糾正了市管縣體制的弊端,難道就不會產(chǎn)生其他新弊端?誠然,過去三十年的浙江經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展讓人印象深刻,但是我們也不應(yīng)該忽視,近幾年來浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遭遇到了不少棘手的難題:低水平模仿和同質(zhì)化競爭現(xiàn)象嚴(yán)重,產(chǎn)業(yè)升級困難,企業(yè)外遷增加,中心城市的聚集能力和輻射能力不足等。如果對上述問題沒有很好的認(rèn)識,仿效浙江推行縣政擴(kuò)權(quán)改革無疑只會“得其形,失其神”。本文試圖回應(yīng)上述問題,并提出一個一以貫之的理論邏輯來解釋浙江縣政擴(kuò)權(quán)取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為,浙江省過去高速的經(jīng)濟(jì)增長和近幾年出現(xiàn)的發(fā)展難題都與浙江的縣政擴(kuò)權(quán)有密切關(guān)系。本文據(jù)此分析縣政擴(kuò)權(quán)給縣政府帶來的正面和負(fù)面激勵。在浙江縣政擴(kuò)權(quán)的初期,正面激勵(收益)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)面激勵(代價(jià)),但隨著約束條件的改變,負(fù)面激勵所帶來的損失正在逐漸增大。

二、縣政擴(kuò)權(quán)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代以來,轉(zhuǎn)型國家之間的經(jīng)濟(jì)績效差異吸引了眾多學(xué)者投入對政府治理、法律秩序等制度因素的跨國比較研究。在解釋中國經(jīng)濟(jì)改革為何獲得與眾不同的巨大成就時(shí),財(cái)政分權(quán)和地方競爭成為了研究重點(diǎn),并且產(chǎn)生了豐碩的成果[5]。然而,絕大多數(shù)的此類研究將地方分權(quán)假設(shè)為中央政府與省級政府之間的分權(quán),忽略了省以下分權(quán)如何影響經(jīng)濟(jì)增長這一重要命題。這一假設(shè)并不牢靠:省級政府的職能仍是制定宏觀政策,經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體領(lǐng)導(dǎo)者和體制改革的微觀操作者還是省以下政府,而且主要是次省級政府,因?yàn)樵俅我患壍恼畠H擁有相當(dāng)有限的行政和財(cái)政資源,缺乏自由的行政意志。

(一)縣政擴(kuò)權(quán)與次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)實(shí)際上,中國省以下分權(quán)一直沒有具體劃一的制度安排。1994年分稅制改革只劃分了中央與省級政府之間的財(cái)政分權(quán),卻沒有對省以下的財(cái)政體制作出任何安排,省以下的財(cái)政分權(quán)體制均是由各地根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行自主處理的。正是這種自主性讓浙江政府得以不嚴(yán)格遵循分稅制改革所提出來的“一級政府,一級財(cái)政”原則而保留了省管縣財(cái)政體制,并持續(xù)推行四次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革①[6]30。類似于中央對省的分權(quán)構(gòu)成了省政府行為的激勵結(jié)構(gòu),省以下分權(quán)也形成了省以下政府行為的激勵結(jié)構(gòu),而多樣化的省以下分權(quán)制度則意味著不同省的省以下政府可以采用不盡相同的激勵結(jié)構(gòu)。從這個角度看,浙江縣政擴(kuò)權(quán)改革的本質(zhì)便是浙江省政府給次省級政府提供的一個獨(dú)特而復(fù)雜的激勵結(jié)構(gòu)。首先,通過省管縣財(cái)政體制擴(kuò)大次省級政府的范圍。在壓力型體制下,一省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效往往取決于次省級政府之間的競爭關(guān)系以及相應(yīng)的次省級政府行為②。對于浙江省來說,由于從1953年以來一直堅(jiān)持省管縣財(cái)政體制(除了“”后期),縣政府擁有與市政府相同的財(cái)政權(quán)、主要人事權(quán)和部分行政權(quán),因此縣政府與市政府同為次省級政府;而其他省份(除了海南省和臺灣省)在20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)之初的大部分時(shí)間內(nèi)普遍實(shí)施全面的市管縣體制,所以只有市政府可稱為次省級政府。過去,我國地級市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍較弱,難以發(fā)揮“市帶縣”的作用,在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確立之后,市縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又呈現(xiàn)出明顯的競爭關(guān)系。浙江省將縣政府納入次省級政府的范圍不僅防止了“市剝削縣”,也適應(yīng)了由市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展自發(fā)帶來的縣市之間的競爭性經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其次,實(shí)施一系列以GDP增長為導(dǎo)向的財(cái)政政策,形成對次省級政府的財(cái)政激勵效應(yīng)。從1995年開始,浙江省對所屬68個市縣(不含計(jì)劃單列市寧波市及其所屬縣)實(shí)施“抓兩頭,帶中間,分類指導(dǎo)”的財(cái)政政策,根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平差異建立了不同的激勵機(jī)制:對地方財(cái)政收入超過億元的縣(市),實(shí)行“億元縣上臺階”政策;對貧困縣和次貧困縣,實(shí)行“兩保兩掛”政策;對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)縣(市),實(shí)行“兩保兩聯(lián)”政策;對地級市實(shí)施“三保三掛”政策③。這些激勵兼容機(jī)制,即將縣(市)增收和省對縣(市)的財(cái)政補(bǔ)助掛鉤,將縣(市)增收和地方官員的獎勵掛鉤,產(chǎn)生了意想不到的良好效果,如浙江省從1995年起對17個貧困縣和次貧困縣實(shí)施了“兩保兩掛”政策,同年底便有15個縣實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。再次,推行以擴(kuò)大強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限為主要內(nèi)容的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),形成對次省級政府的行政激勵效應(yīng)。從1992年開始,浙江省先后進(jìn)行了四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革,陸續(xù)將大部分地市一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限賦予部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)。大多數(shù)學(xué)者都將強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)視為省政府幫助縣(市)政府進(jìn)一步擺脫市管縣體制制約的手段。這種角色固然重要,但強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)還扮演了另一種重要角色,即通過特別獎勵強(qiáng)縣(市)來激勵弱縣(市)追趕強(qiáng)縣(市)。擁有相當(dāng)于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力對于縣(市)來說,不僅意味著在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的自主性增強(qiáng),還象征著自身行政地位的提升。在浙江省的四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)中,強(qiáng)縣的范圍一直是動態(tài)變化的:1992年是蕭山、海寧等13個縣(市),1997年則縮小為蕭山、余杭兩個縣(市),2002年又?jǐn)U大為20個縣(市),2006年則只針對義烏市。每一次改革均會帶來不同的激勵效果。1997年的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)促成了蕭山經(jīng)濟(jì)的爆發(fā)式增長,其他縣(市)“眼紅不已”,不斷要求享受同等待遇;2002年的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)相當(dāng)于省政府集中表彰了20世紀(jì)90年代以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效突出的縣(市);2006年則使義烏成為了“全國權(quán)力最大縣”。最后,推行與省管縣財(cái)政體制和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)相匹配的人事制度改革,形成對次省級政府官員的晉升激勵效應(yīng)。對于晉升激勵效應(yīng),周黎安評價(jià)道:“從20世紀(jì)80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行的‘晉升錦標(biāo)賽’模式是理解政府激勵和增長的關(guān)鍵線索之一”[7]38。財(cái)政激勵和行政激勵無疑構(gòu)成了次省級政府行為的重要動力,但縣(市)黨政一把手除了關(guān)注地方的財(cái)政收入和行政權(quán)力之外,可能更加關(guān)心自身的利益,而這種利益集中體現(xiàn)于官位晉升。從1983年起,浙江省縣(市)黨政一把手均直接由省委任命,他們的晉升與地方經(jīng)濟(jì)增長績效密切相關(guān)。根據(jù)浙江省委組織部對20個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市、區(qū))的情況分析,1992—2002年擔(dān)任書記的共有56人(不含現(xiàn)職),其中有44人被提拔重用,占79%[8]17。2006年,浙江省將提高義烏市主要領(lǐng)導(dǎo)人的行政級別列為第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的重要內(nèi)容,對義烏市和其他縣(市)的主要領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生了強(qiáng)烈的激勵作用。一系列的縣政擴(kuò)權(quán)政策構(gòu)建了次省級政府的激勵結(jié)構(gòu),而該激勵結(jié)構(gòu)對縣政府的激勵強(qiáng)度要遠(yuǎn)大于市政府,這便在一定程度上解釋了浙江縣域經(jīng)濟(jì)高速增長的制度和政府因素。該激勵結(jié)構(gòu)促使浙江縣域經(jīng)濟(jì)具有三個不同于其他省份的特征:一是縣域經(jīng)濟(jì)的綜合實(shí)力出類拔萃。國家統(tǒng)計(jì)局的全國百強(qiáng)縣名單中,浙江省的百強(qiáng)縣數(shù)量在2000—2005年一直高居全國首位。二是個別縣(市)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力超越了其所屬的地級市。以2006年為例,義烏市的GDP、人均GDP和財(cái)政收入均超過金華市區(qū),平湖市、海鹽縣的人均GDP也略微高于嘉興市區(qū)。三是區(qū)別于市的財(cái)力差異狀況趨同,縣(市)的財(cái)力差異狀況趨異。用人均財(cái)政收入差異系數(shù)來表征各地的財(cái)力差異狀況,則市縣不同的財(cái)力差異趨勢如圖1所示:

(二)縣政擴(kuò)權(quán)與特定情境縣政擴(kuò)權(quán)為浙江的次省級政府提供了一個有效的激勵結(jié)構(gòu),但并非決策者在政策制定之前便能準(zhǔn)確預(yù)測到一切且精心策劃一切,而是在長期的歷史演進(jìn)中,省政府與縣政府逐步意識到縣政擴(kuò)權(quán)政策和次省級政府行為之間的某種相關(guān)性,進(jìn)而在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面形成一種良好的默契和互動關(guān)系。因此,簡單地在縣政擴(kuò)權(quán)和浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間建立某種必然的聯(lián)系明顯是一種不負(fù)責(zé)任的研究態(tài)度,要更加深入地了解縣政擴(kuò)權(quán)在形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵結(jié)構(gòu)中的作用,必須重視對該制度的特定情景分析(context-specificanalysis)[9]。為某種目的而產(chǎn)生的制度或政策能夠逐漸獲得自己的生命,并又為了完全不同的目的而進(jìn)行變化[10]1416。從制度演進(jìn)的視角看,無論是省管縣財(cái)政體制還是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),其初衷均不是為了構(gòu)建一個次省級政府的激勵結(jié)構(gòu),然而最終卻“意外”促成了這一結(jié)果。1994年分稅制改革時(shí),浙江省三十多個發(fā)達(dá)縣市的財(cái)政收入就占全省財(cái)政收入總量的70%。相比較而言,地級市在全省經(jīng)濟(jì)財(cái)政收入中的分量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如其他省份那樣重要,而且浙江地域狹小,地級市和縣的數(shù)量均較少。在這種情況下,如果實(shí)行市管縣財(cái)政體制,其結(jié)果必然是兩難選擇:要么削弱省對地級市的控制力和影響力(損失集權(quán)能力),要么大幅提高省在財(cái)政總盤子中的分成比例(損失地方積極性)。保留省管縣的財(cái)政體制是浙江省政府基于自身利益考慮的理性行為,而且還產(chǎn)生了外部效應(yīng),即為構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)也有類似的特征。事實(shí)上,1992年第一輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)并非是省政府對強(qiáng)縣的獎勵,也不是強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了擴(kuò)權(quán)的要求,而是浙江省為了“增強(qiáng)我省鄰近上海幾個縣(市)對浦東開發(fā)區(qū)輻射的吸納能力”①,所以其擴(kuò)權(quán)對象是鄰近上海的縣(市)。直到1997年的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),省政府才比較明顯地賦予了行政激勵的意圖。1997年,杭州市為擴(kuò)大市區(qū)范圍,吞并了蕭山市和余杭市的部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn),蕭山市的工業(yè)產(chǎn)值由全省第一降至第七。為了彌補(bǔ)劃鎮(zhèn)調(diào)整對兩市帶來的不利影響,蕭山市和余杭市聯(lián)合向浙江省提出了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的要求。浙江省不愿因此事影響全省縣(市)的發(fā)展積極性,便同意了兩市的要求。可見,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最終成為次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)是一個制度功能的變遷過程,而特定歷史環(huán)境則深刻地影響了該過程。任何激勵結(jié)構(gòu)的背后均會有建立在利益基礎(chǔ)上的競爭和博弈關(guān)系,且處在動態(tài)變化之中。由縣政擴(kuò)權(quán)構(gòu)建的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含固有的危機(jī),即侵犯了地級市的“合法”利益。雖然中央政府沒有對省以下的分權(quán)作出明確規(guī)定,但是按照中央出臺的一些原則和全國的通例,市管縣才是“合法”的,這意味著該激勵結(jié)構(gòu)存在政治張力。地級市政府曾借助中央決定全面推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的時(shí)機(jī),在1993年和1994年先后以省管縣財(cái)政體制是浙江中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的主因和分稅制的“一級政府,一級財(cái)政”原則為由,要求具有管轄縣級財(cái)政的權(quán)限。2006年,國家行政學(xué)院調(diào)研組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有些已下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限并未到位[11]26。當(dāng)相互沖突的省、市、縣三方為了使激勵結(jié)構(gòu)朝著有利于自身的方向發(fā)展,政治張力將使激勵結(jié)構(gòu)的內(nèi)容、規(guī)則和程序不斷變化。浙江省政府沒有因?yàn)楦母镏械馁|(zhì)疑而變動次省級政府的激勵結(jié)構(gòu),但迫于地級市的壓力和加快建設(shè)中心城市的需求,作了不少妥協(xié)和讓步。1999年,浙江省政府對地級市實(shí)施“三保三掛”政策;1992—2001年,溫州、臺州和杭州先后“吃掉”了鄰近的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。時(shí)至今日,縣政擴(kuò)權(quán)帶來的政治張力始終沒有撕裂有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵結(jié)構(gòu),但無可否認(rèn)的是,每一次的沖擊均對該激勵結(jié)構(gòu)產(chǎn)生或多或少的影響。

(三)縣政擴(kuò)權(quán)與浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)僅僅考察縣政擴(kuò)權(quán)與次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系,還不能發(fā)現(xiàn)浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部秘密。世界銀行的《1991年世界發(fā)展報(bào)告:發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》曾提出:“發(fā)展的核心是政府與市場的相互作用。”“當(dāng)市場和政府協(xié)調(diào)一致地運(yùn)行時(shí),就會取得驚人的成就,而當(dāng)它們相對立時(shí),則會帶來災(zāi)難性的后果。”[12]1市場機(jī)制和政府行為在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中都存在自身無法克服的缺陷,只有兩者的互利耦合才能產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果。浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一個重要特征就是自發(fā)生成的民營企業(yè)。改革開放初期,禁錮在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之中的市場活力逐步被解放,浙江的很多地方已經(jīng)開始自發(fā)地從事個體經(jīng)營活動。到了20世紀(jì)80年代初期,浙江的小商品生產(chǎn)、交易活動和個體經(jīng)營經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)如火如荼之勢。在1987年中央政府認(rèn)可私營經(jīng)濟(jì)的合法地位之前,浙江各地就已經(jīng)采用“戴紅帽子”、“掛戶”等做法保護(hù)和推動私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1992年鄧小平的南方講話和十四大的召開為市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供了寬松的政治環(huán)境,浙江民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加迅速。2001年,浙江非公有制經(jīng)濟(jì)增加值占GDP的比重突破50%,并在2005年攀升至71.5%。民營經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展得益于浙江各級政府一直扮演“市場增進(jìn)型”的“有效政府”角色,并根據(jù)市場體系發(fā)育的進(jìn)程及其客觀要求,不斷調(diào)整自身的職能定位和行為模式[13]。學(xué)界普遍認(rèn)為,支持民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是浙江政府在特定的改革初始約束條件下作出的必然選擇。改革開放之后,在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治背景下,各地方政府肩負(fù)起了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重任。當(dāng)時(shí)的浙江,國有和集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱,根本難以指望其振興地方經(jīng)濟(jì)。以溫州為例,1978年全市沒有一家大型全民企業(yè),中小企業(yè)也只有百余家,當(dāng)年11.2億元的工業(yè)產(chǎn)值中,國有企業(yè)僅貢獻(xiàn)35.6%。這樣的改革初始約束條件迫使浙江政府放棄依靠公有資本來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),而轉(zhuǎn)向支持民營化和市場化改革。省級政府推動民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的想法需要借助特定的次省級政府的行為模式才能轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿用駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際行動。如果特定的次省級政府的行為模式不具備“市場保護(hù)型”的特征,那么上述轉(zhuǎn)變過程將會遭遇阻礙。然而,浙江通過縣政擴(kuò)權(quán)構(gòu)建起來的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)恰好滿足了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展對“市場保護(hù)型”政府的需求,這種一致性使縣政府伸出的是“援助之手”,而非“攫取之手”。其結(jié)果是,由縣政擴(kuò)權(quán)構(gòu)建的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)和浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一個特征之間的這種互利耦合關(guān)系促使浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出第二個重要特征,即發(fā)達(dá)的塊狀經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)90年代之后,浙江的縣(市)政府紛紛借鑒溫州、臺州、義烏等地商品市場“帶動一片產(chǎn)業(yè),活躍一地經(jīng)濟(jì),富裕一方百姓”的經(jīng)驗(yàn),積極推進(jìn)專業(yè)市場建設(shè),形成了專業(yè)市場在全省遍地開花之勢。截至2003年,浙江省工業(yè)總產(chǎn)值在50億元以上的產(chǎn)業(yè)集群有35個,100億元以上的有26個,200億元以上的有6個。這些塊狀經(jīng)濟(jì)往往以縣(市)為單位進(jìn)行集聚,全省88個縣、市、區(qū)中,有85個出現(xiàn)了塊狀經(jīng)濟(jì),總產(chǎn)值5993億元,約占全省工業(yè)總產(chǎn)值的49%。塊狀經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越具有獨(dú)立性,越試圖擺脫市管縣體制的束縛,也進(jìn)而增強(qiáng)了縣政擴(kuò)權(quán)的動力。

三、約束條件變動與縣政擴(kuò)權(quán)的代價(jià)

對一個時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有利的制度對另一個時(shí)期則不一定具有相同的效果。制度的有效性取決于它對約束條件的適應(yīng)程度,而約束條件也會隨著制度的建立和延續(xù)而發(fā)生深刻變化,因此制度的有效性還取決于它適應(yīng)這些變化的能力。改革開放至今,浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的約束條件已經(jīng)發(fā)生了比較深刻的變化,但是縣政擴(kuò)權(quán)并未適應(yīng)這一變化,進(jìn)而出現(xiàn)了“水土不服”的征兆。盡管近些年浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢頭并未減弱,卻已存在很大的隱患。

(一)約束條件變動與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型悖論在縣域經(jīng)濟(jì)繁榮的背后,浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直存在隱憂,那就是浙江經(jīng)濟(jì)長期停留在粗放型增長狀態(tài),低水平重復(fù)和過度競爭成為現(xiàn)階段浙江縣域經(jīng)濟(jì)的一大特征。盡管浙江省政府早在20世紀(jì)90年代初就有意識地強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略意義,但這一意圖總是遭遇現(xiàn)實(shí)的困境。更加令人疑惑的是,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要約束條件已發(fā)生較大的變動,但是產(chǎn)業(yè)卻遲遲未升級。

1•市場供求關(guān)系的變動:從供給短缺到產(chǎn)能過剩改革開放初期,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)生的短缺經(jīng)濟(jì)為浙江發(fā)展低層次、低成本的制造業(yè)提供了絕佳的機(jī)會。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,國內(nèi)需求日益得到滿足,浙江民營企業(yè)又發(fā)掘了另一個巨大的市場空間———外貿(mào)出口,將生產(chǎn)過剩的產(chǎn)品銷往海外。借助先發(fā)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢(即以縣為單位的產(chǎn)業(yè)集群),浙江產(chǎn)業(yè)集群在全國出類拔萃,其中全國市場占有率達(dá)40%以上的產(chǎn)品就有160多種。但是,這些產(chǎn)業(yè)集群集中于技術(shù)含量不高的低端行業(yè),進(jìn)入門檻低,很容易模仿和復(fù)制。目前,浙江經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的條件正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變。其一,國內(nèi)需求由改革開放初期的全面短缺變?yōu)槟壳暗慕Y(jié)構(gòu)性短缺,即高技術(shù)、高加工度的產(chǎn)品迫切需要依靠進(jìn)口,低層次、低成本的產(chǎn)品出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。其二,國際需求越來越受到人為的限制。2002—2005年,浙江遭遇來自美國和歐盟等提起的貿(mào)易摩擦案件125起,其中反傾銷調(diào)查涉案84起,金額近15億美元,占全國反傾銷總涉案數(shù)和涉案總金額的40%以上。一旦國內(nèi)和國際的市場供求關(guān)系同時(shí)發(fā)生激烈的異動,浙江的縣域經(jīng)濟(jì)必然會遭遇重大危機(jī)。

2•要素稟賦結(jié)構(gòu)的變動:從資本稀缺到資本溢出浙江的塊狀經(jīng)濟(jì)是在資本稀缺的約束條件下發(fā)展起來的。1952—1980年,浙江全民所有制單位固定資產(chǎn)投資總額為134.02億元,僅占全國總投資額的1.56%;1953—1978年的26年中,浙江人均獲得的國有投資僅411元,居全國末位。在這種情況下,勞動密集型產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的必然選擇,而產(chǎn)業(yè)集群的組織形式又解決了資本稀缺帶來的規(guī)模問題。在經(jīng)歷三十年的高速發(fā)展后,要素稟賦結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化,資本的相對豐裕程度大大提高。但是,隨著要素稟賦結(jié)構(gòu)的提升,浙江的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)并沒有相應(yīng)地升級,而是出現(xiàn)了資本溢出現(xiàn)象,即積累的資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的容納程度,過剩的資本為了尋求“利潤”不斷地流往全國各地乃至國外。2005年,浙江省銀監(jiān)局公布的《浙江企業(yè)省外投資情況調(diào)查報(bào)告》指出,3.3萬個在浙企業(yè)在省外投資額高達(dá)3000多億元。更典型的是,還有浙江炒房團(tuán)、炒煤團(tuán)等巨額游資。由此看來,浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正在面對一個悖論:一方面,由于產(chǎn)能過剩,縣域經(jīng)濟(jì)陷入了長期低成本競爭的陷阱,浙江的可持續(xù)發(fā)展迫切需要大量資本來推動產(chǎn)業(yè)升級;另一方面,由縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而積累起來的大量資本并沒有反哺浙江的產(chǎn)業(yè)升級,而是“出逃”省外。如果任由這種情況持續(xù)下去,像上海這樣的大城市繼續(xù)吸引浙江的資本,中西部省份也憑借勞動力和資源優(yōu)勢誘使浙江民營企業(yè)走出浙江,浙江的經(jīng)濟(jì)將有被“掏空”的可能。

(二)縣政擴(kuò)權(quán)的代價(jià)浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為什么存在這樣一個悖論?究其原因,以塊狀經(jīng)濟(jì)為特征的縣域經(jīng)濟(jì)是一個分散的、低資本密度的發(fā)展模式,根本容納不了過多的資本,而浙江省中心城市的要素吸納和集聚能力并不突出,因而只能任憑資本溢出。這是縣政擴(kuò)權(quán)的代價(jià)。

1•區(qū)域分割縣與市、縣與縣之間的獨(dú)立性和競爭性在浙江市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期確實(shí)有力地推動了塊狀經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,但是隨著市場供求關(guān)系從供給短缺轉(zhuǎn)為產(chǎn)能過剩,要素稟賦結(jié)構(gòu)從資本稀缺轉(zhuǎn)為資本溢出,區(qū)域分割所帶來的負(fù)面效應(yīng)逐步擴(kuò)大,最終成為產(chǎn)業(yè)升級難以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。縣政擴(kuò)權(quán)賦予縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性,使其對地級市的依賴相對較小,同時(shí)縣與縣之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也因行政區(qū)域分割而相對獨(dú)立,由此浙江經(jīng)濟(jì)形成了“蜂窩狀”的特征,每個塊狀經(jīng)濟(jì)都成了封閉的或自成體系的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些塊狀經(jīng)濟(jì)以低附加值的傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)為主,往往只需要整合單個縣域的要素就能釋放巨大的產(chǎn)能,極少需要跨區(qū)域的協(xié)作和分工。由于不存在跨區(qū)域協(xié)作的經(jīng)濟(jì)動力,縣政擴(kuò)權(quán)又大大削弱了地級市統(tǒng)籌各縣發(fā)展的行政權(quán)力,縣在追求發(fā)展的過程中通常忽視與其他區(qū)域之間的協(xié)調(diào)以及重復(fù)建設(shè)所帶來的資源浪費(fèi)。區(qū)域分割和產(chǎn)業(yè)分割相互強(qiáng)化導(dǎo)致塊狀經(jīng)濟(jì)“鎖定”于特定的產(chǎn)業(yè),阻礙了要素的自由流動和區(qū)域間的優(yōu)勢互補(bǔ),從而不利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。積累的資本一部分用于擴(kuò)大產(chǎn)能來追求低額利潤,另一部分由于超出了縣域開發(fā)容量而被迫另覓“財(cái)路”。

2•中心城市的要素集聚能力不強(qiáng)由縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而積累起來的資本大量“出逃”省外,沒有向浙江省內(nèi)的中心城市聚集,是因?yàn)檫@些中心城市缺乏強(qiáng)大的要素聚集能力。以2002—2003年為例(表1),浙江地級市財(cái)政收入占全省財(cái)政收入的比例僅為50.69%,而廣東、江蘇和遼寧則均超過60%。縣政擴(kuò)權(quán)是浙江中心城市要素聚集能力不強(qiáng)的重要原因。其一,縣政擴(kuò)權(quán)延滯了極化效應(yīng)的自然進(jìn)程。赫希曼指出,經(jīng)濟(jì)增長空間傳遞過程中存在著兩種效應(yīng):“滴流效應(yīng)”和“極化效應(yīng)”。滴流效應(yīng)是指增長極區(qū)域影響其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有利過程,而極化效應(yīng)則反之①。改革開放以來,我國的大多數(shù)地級市作為經(jīng)濟(jì)增長極,尚處于極化效應(yīng)起主導(dǎo)作用的時(shí)期。地方官員出于政績的考慮,往往借助市管縣體制“刮縣”、“卡縣”以強(qiáng)化地級市的極化效應(yīng)。浙江通過縣政擴(kuò)權(quán)成功避免了這種扭曲行為,但也帶來了另外一種扭曲行為,即區(qū)域分割延滯了極化效應(yīng)的自然進(jìn)程。縣政擴(kuò)權(quán)帶來的區(qū)域分割,特別是市縣分割,導(dǎo)致了中心城市難以通過市場機(jī)制自然地集聚要素。其二,由縣政擴(kuò)權(quán)構(gòu)建的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)對地級市政府的激勵強(qiáng)度要遠(yuǎn)小于縣政府。縣政擴(kuò)權(quán)的政策意圖在于增強(qiáng)縣政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的自主性,地級市政府在這一改革中扮演了“利益受損者”的角色。再加上省政府沒有構(gòu)建出一套針對地級市政府的、與縣政擴(kuò)權(quán)同樣有效的激勵結(jié)構(gòu),地級市政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動力明顯不如縣政府。

四、結(jié)語

如果說浙江省前期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要得益于縣政擴(kuò)權(quán)所帶來的縣域經(jīng)濟(jì)繁榮的話,那么下一步改革的重點(diǎn)就是如何減少縣政擴(kuò)權(quán)的弊端。在過去的三十年中,浙江通過縣政擴(kuò)權(quán)發(fā)展出了一套有效的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu),正是這套激勵結(jié)構(gòu)與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間形成的互利耦合關(guān)系極大地促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著市場供求關(guān)系從供給短缺轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)能過剩,要素稟賦結(jié)構(gòu)從資本稀缺轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本溢出,縣政擴(kuò)權(quán)的弊端越來越凸顯。如果浙江不能適時(shí)地發(fā)展出新的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)來促進(jìn)次省級政府的行為轉(zhuǎn)型,那么次省級政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“阻礙之手”,使浙江難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。雖然我們尚未完全明白浙江應(yīng)該構(gòu)建一個什么樣的新的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu)以及如何構(gòu)建起這個新的次省級政府的激勵結(jié)構(gòu),但它至少應(yīng)該包含以下內(nèi)容:減少政府對市場的干預(yù);有利于跨區(qū)域的要素自由流動;解決次省級政府之間的協(xié)調(diào)與合作問題;增強(qiáng)發(fā)展中心城市的激勵等。