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關鍵詞：醫療；人事薪酬制度；三明醫改

一、 我國目前醫療行業人事薪酬現狀

1、 以藥養醫現象嚴重

由于政府方面的財政支持力度不夠，導致國家的財政投入占醫院收入的比重逐漸減少。且保障責任不清，政府應該如何保障、涉及哪些方面定位不準確，界限不明顯，從而導致醫院逐利，以藥養醫。此外，政府作為監督主體，對醫院的財務、醫務人員的行為監督不力。醫藥費用20%的過快增長已大于財政收入的增長幅度。基本醫療保障不完善、財政補助不增加，則會增加第三方即患者的負擔。更嚴重的是，藥品市場廠家多，監管沒到位，且一藥多名現象時常發生。藥品回扣使得醫生偏向于開大處方，如漳州醫療腐敗案。此外，最好的藥和器材不能自主研發才是高費用的癥結。現在藥品回扣在福建省三明市已經幾乎沒有了。但是國產的研發能力太差才會導致藥品回扣問題，這是中國極大的短板。

2、 收入與醫生級別掛鉤

目前的公立醫院人事薪酬制度是一種定編模式。首先根據醫院的規模和隸屬關系來確認醫院的行政級別，而后再由此行政級別確定醫院管理干部的職級和薪酬，主要特征是強調身份管理、單一化的人事制度。

3、 醫院的薪酬體系設計不合理

醫務人員的薪酬不能體現出其醫務勞務價值，醫務人員從業面臨高壓力、高風險，但其薪酬水平卻與風險不對稱，不能與一般事業單位拉開一定差距。以職級、學歷等為薪酬發放標準，忽視醫務人員的活勞動量，且薪酬的差距小，公平性缺失。且一定程度上造成醫生開大處方、增加檢查化驗費用、亂檢查等謀求利益的行為。

二、 三明醫改相關內容

1、 改善醫院的收入結構

尋根究底，醫生的薪酬來源于醫院的收入，而醫院的收入除去政府財政補助和其他一些收入，其主要來源是醫藥總收入，這其中包括醫務性收入和藥品耗材收入（醫務性收入包括檢查化驗、床位診查護理、手術治療等，是應該被提高的收入部分）。三明市經過醫療改革，醫院的收入增速明顯放緩，2014年三明市22家公立醫院醫藥總收入222868萬元，藥品耗材收入82314萬元，增速放緩，醫務性收入140555萬元，增速加快。結構趨于合理，醫務性收入比重得到提升。

2、 改革醫保體系，實現基金統籌

改革醫保體系，使得醫院的財務狀況保持穩定，醫保基金得以平穩運行。具體舉措有：首先，將統籌水平提高，全市三類醫保基金統籌管理，統籌城鄉醫保政策。其次，實行差別化的報銷補償標準，將病人引導流向基層的醫療機構。其三，推動建立按次均費用、按病種付費等多種復合付費方式。

3、 建立科學的考核評價體系

三明建立了一套包括6大類40項的院長考評體系，采取定性與定量、年度與日常考核相結合的方式，從醫院服務評價、醫院管理、醫院發展等方面對院長進行綜合考核，依據考核結果確定院長年薪。通過嚴格的考評體系，將更多的精力致力于加強對醫院的科學管理，從而提高醫療服務質量、能力。

4、實行院長年薪制

由財政全額支付院長年薪。由衛計委每月按基礎薪資預發工資，之后再到年終進行總結算，即按照績效發放的工資。且如果院長有違法違紀或者醫院發生重大醫療安全事故等，院長的年終考核會直接評定為不合格，從而取消績效年薪，只發放基本薪酬。院長收入來源于政府，從而代表政府管理醫院，從二級乙等到三級甲等年薪分別為20萬、25萬、30萬、35萬。

5、實行醫生年薪制

在公立醫院實行醫生（技師）年薪制。根據國際上一般醫生收入高于一般平均收入3-5倍的慣例，對三明市縣級以上公立醫院的醫務人員，按照級別和崗位，來發放不同等級的薪酬，從而逐步提高醫生的相關薪酬和待遇水平，住院醫生、主治醫生、副主任醫生、主任醫生封頂年薪分別為10萬、15萬、20萬、25萬。每月同樣預發工資，基本工資占總工資的50%，且績效考核必須合格，方能領取全額工資。且為遏制醫生開大處方，醫改中規定處方中基本藥物所占比重要超過一半，且每日所開處方不得超過105元，用硬性規定強制醫生回歸到看病的本職工作中，醫務性（手術、診療、護理等）收入顯著提高，從而遏制其開大處方的沖動，吸引保留住人才。

以三明市第一醫院和中西醫結合醫院為例，目前醫院里醫生的年薪較為可觀。第一醫院年輕住院醫生工作前三年年薪就可達到10萬，而中西醫結合醫院全院工作人員平均年薪也能達到5-6萬，當然，這要根據績效考核系統，由于年薪有上限，若醫生工作達不到指標便拿不到上限的工資。

6、實行工資總額考核控制制度

首先，工資只與手術治療等醫護人員的活勞動量相關（與藥品、耗材銷售額、檢查、化驗收入無關），且嚴格按照‘不得突破核定的工資總額、不得虧損兌現工資總額’的兩條紅線和‘必須保證檔案工資發放’的一條底線原則執行工資總額政策。由于醫療配置的不合理不均衡，必須要發揮財政兜底的作用。比如，保留基數工資，當然，東部補助的較少；西部有約80%的工資來源于補助。其次是調節系數為1.25，要求醫院提高醫療服務水平，保證醫療質量。從而使得醫生回歸看病的角色，形成醫生薪酬體系運行的良性循環，促使醫生提高醫術和相關的科研能力，提高醫生的積極性。其次，工資總額的多少還與院長的考核得分掛鉤，使對院長的考核又成為對醫院的考核。其三，調整工資總額分配結構。醫生、護理和行政后勤管理團隊的分配分別占工資總額的50%、40%、10%。其目的是使得工資分配結構趨向合理，調動了一線醫生、護士參與改革的積極性。

7、完善社區服務，醫養結合

公立醫院支持養老方面的服務，建設完善了養老機構內的相關醫療機構。推動實施老年康復醫院、老年病醫院、老年護理院、臨終關懷醫院等老年醫療機構的實施建設，并將相關醫養結合的服務機構納入醫保定點醫療機構，減輕老年人負擔，保障老年人退休生活。

8、三明醫改推廣的可行性

就三明醫改能否在全國推廣的問題。目前，就這個問題的看法，學術界還是有一定分歧的。一種聲音認為可以推廣，他們認為醫藥采購機制以及三醫聯動方案具有可行性。另一種聲音認為不可以復制推廣，他們認為三明醫改是政府主導的，長期下去無法持續。個人認為三明醫改長期實施無法持續的觀點有待商榷，比如，有觀點認為三明醫改關鍵在于有強勢的、且長期在藥監部門工作，業務熟悉、精力旺盛的領導，個人認為，這種領導每個地方都會出現。此外，就政府與市場方面，有改革堅持政府主導的政府主導派以及市場派，市場派認為政府不能過度干預，結果典型的例子有“宿遷模式”，將公立醫院賣掉，老百姓的看病問題更是難上加難，所以，改革保障監督管理的責任、整體改革必須是政府主導。其三，有觀點說院長醫生年薪制會導致攀比，但三明實踐的事實證明醫生院長年薪制沒有發生社會上的攀比現象，醫生接受教育的時間長，且根據投資回報理論需終身的繼續教育，本就應該享有比公務員更高的工資。此外，由于醫患糾紛、醫鬧事件等，使得醫生是一項高風險的職業，再加上較為惡劣的職業環境，更不該產生社會中的不平衡心理。其四，有人認為經此番改革，藥廠會掀起腥風血雨，但放眼國外，英國醫務收入中藥占比僅17% ，擠壓藥品流通領域的水分，防止藥品招標壟斷化、行政化和利益集團的集中腐敗，才是正確的方法。“三明醫改”提供的是一個框架，是一個新的理念。推廣的實踐需要國家財政的配套政策，如果投入不適當增加，則推行很困難。而在醫療服務質量改革的發展建議方面，除了醫療的精準需要不斷加強，服務水平也要大幅度改善。

三、相關啟示

（一）政府

1、加大政府財政投入力度。而政府在解決機制中的投入應該是多方面的。相關的政府配套投入，首先，在基本建設方面，審計債務，債務本金不還。其次，在社會采購方面，強化財務管理，加強對結余結轉資金的分配、使用管理。其三，在學科建設，建議每年各地政府提供一定充裕數量的資金給三甲醫院，用于建立研究平臺。其四，人才培養的經費投入，政府與某些醫科大學合作，和當地的部分考生簽訂降分協議，且每個生源補貼一定數額的補助，學成后回當地醫院工作，從而培養大量本土醫學人才。其五則是離退休方面的投入，參加機關事業單位的養老保險。其六是基本公共衛生服務，政府向醫院購買服務。”由此可見，多樣化多方面的政府投入能夠以新穎的方式為醫改創造更大的活力。

2、給予醫院一定適度的人事和薪酬管理的權力。放權給醫院，使得醫院擁有較多的自，從而能將績效考核與醫生的薪酬緊密結合在一起，使得績效考核更加有效的進行。

3、加強醫養結合項目的推廣。政府應切實行動，使得醫療服務范圍擴大到社區、居委會等機構，使得醫療服務更加便捷，提高其可及性。將有關的醫養結合機構納入醫保定點醫療機構，方便老年人退休生活，減輕看病負擔。

4、提高基金統籌層次。實行三類醫保基金的統籌管理，實行城鄉醫保政策的統籌管理。且推動實施差別化的報銷補償，從而能夠合理分配各級醫院間的資源，并將患者引入基層醫療機構。同時，在支付方式上，實行按次均收費、按病種收費等多種方式。

5、藥品限價采購，政府監督醫療機構的采購藥品的行為和相關流程、監管醫保基金的運營。

（二）醫院

1、建立科學公正的醫療績效考核機制，對相關績效考核結果以及績效行為進行分析和進一步完善，充分研究、量化分析，保證考核指標的科學性和實際的落實水平，考核指標制定和考核環節要公平公正公開，透明化。主要因素一個是風險，另一個是勞動強度，還有服務質量。政府規定控制指標：教學、病歷質量、科研水平也很重要。因為最好的醫生要做到醫教研三位一體。以醫務性收入作為收入待遇的重要依據，按此績效考核體系計發員工工資。如診療、手術等活勞動，體現收入分配與貢獻掛鉤的分配原則，按勞取得，多勞多得。

2、改善醫院的醫藥收入比例，適度降低藥品收入，壓縮藥品的利潤，嚴格規定醫生所開處方的金額，增加醫務性收入，使收入結構更加合理。

3、重視科研水平的提高，激勵醫務人員的自主研發，建議將科研成果、科研水平納入績效考核體系，從而促使醫務人員研究相關醫療問題，不僅能提高醫院自身的競爭力，同時能推動當地醫療水平的提升。政府也應當加大對科研的財政支持力度。

4、提升醫院服務質量。除了醫療的精準需要不斷加強，服務水平也要大幅度改善。某些大型綜合性三甲醫院盡管技術一流，但服務環境以及就診流程還有些欠缺，患者需要連跑好幾棟大樓。醫院要為患者提供方便，比如電子系統中卡一插就能查診療結果，醫院中也有免費輪椅提供，建議特殊病人需要“差別化服務”，盡量為每位病人提供最適宜周到的護理與幫助。

（三）醫生

1、醫生需要提高服務質量，不光是操作技術方面，還有診療、手術、檢查化驗等方面。規范服務行為，完善制度職責，提升業務素質。開展便民服務。

2、醫生還需要努力提高自身專業素質、醫務水平、科研能力。不斷增強繼續學習能力，并進行相關領域的科研，實現醫教研三位一體，不斷提高自身能力。解決醫療問題，使患者受益是醫學研究的根本目的所在。醫生應針對醫療難點問題，在專業知識范圍創新探索，開展相關研究。理論與實踐結合，實地研究，進行實驗，得出結論，解決相關醫療問題。

3、為提高績效考評成績，達到相關績效考評指標，醫生要嚴格遵守相關指標任務的內在要求，嚴格要求自身，完成相關定性與定量、日常與年度考核指標，提高醫院整體的服務評價，切實履行醫生職責。

[參考文獻]

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        1  中醫對腫瘤的認識

        關于腫瘤的成因，中醫認為腫瘤的產生是人的機體處于陰陽失衡，氣血、五臟失調，外來邪氣乘機而入，破壞了五臟的正常生理功能，引起了氣滯、血瘀、痰凝、毒聚等病理變化，產生了氣、血、痰、毒等病理產物，日久成為腫瘤。具體而言：可分為以下幾方面：

        1.1 外因

        1.1.1 六之邪：人體若感受風、寒、暑、濕、燥、火六之邪，能使機體抵抗力降低，易于受邪毒之侵襲。內經說：“八風之客于經絡之中，為瘤病者也。”說明古人從臨床實踐中已經觀察到六可導致腫瘤疾患的發生。

        1.1.2 飲食不潔：脾胃是氣血之海，生化之源，是后天之本。《醫門法律》說：“過飲濃酒，多成膈癥。”宋《濟生方》還說：“過餐五味，魚腥乳酪，強食生冷果菜，停蓄胃……久則結為瘢。”這說明古人認為饑飽不勻，飲食不節，縱飲熱酒，或粘滑難化之品，過食肥甘、魚腥乳酪，強食生冷均易引起食管癌、賁門癌、胃癌及腹部其他腫瘤。

        1.2 內因

        1.2.1 七情郁結：七情太過或不及，都會引起氣血運行失常，及臟腑功能失調。內經云：“怒則氣上，喜則氣緩，悲則氣消，恐則氣下……驚則氣亂……思則氣結。”“膈塞閉絕，上下不通，則暴憂之病也。”這說明人的精神狀態在七情郁結時，容易影響腫瘤的發生與發展。

        1.2.2 臟腑內虛：人體內在因素對腫瘤的發生、發展具有重要的影響，《靈樞經》說：“風雨寒熱，不得虛，邪不能獨傷人。”說明各種外在性致癌因素不論是六之邪，抑或其它的外因，一定是在臟腑內虛的情況下，才會發生陰陽失衡，氣血不調，經絡阻塞，以致導致氣滯、血瘀、痰凝、毒聚而成癌。

        2  中醫治療腫瘤的常用法則

        2.1 扶正培本法

        扶正培本法是調整人體陰陽、氣血、臟腑、經絡生理功能，提高人體防御腫瘤能力，從而達到防止腫瘤進展、惡化的一種治療方法，所謂“扶正”就是扶助正氣；所謂“培本”就是培植本元。也就是通過健脾補腎之法，以濡養五臟六腑，四肢百骸，充實人體陰陽氣血之不足，進而來改善或消除腫瘤引起機體臟腑虛衰之證候，提高機體抗病能力，遏制腫瘤的發展、惡化。主要分為以下幾種治法：

        （1）益氣健脾法：是治療氣虛的基本方法。常用藥物有：黃芪、黨參、太子參、西洋參、白術、茯苓、甘草、山藥等。當氣虛影響到腎出現腎氣虛時，須用狗脊、仙茅、巴戟天、菟絲子、枸杞子等填精益髓藥物配伍。在大劑量化療時應用益氣健脾和胃藥物，可以減少化療所致的胃腸道反應，減輕化療對造血功能的損害。

        （2）溫腎壯陽法：適用于腎陽或脾腎不足之證。常用藥有：附子、肉桂、鹿茸、鹿角膠、羊蕾、仙茅、鎖陽、肉蓯蓉、巴戟天、菟絲子、補骨脂。根據“陰陽互根”的理論，運用補腎陽藥物時，常以熟地、龜板、山萸肉、菟絲子等益精、補腎陰的藥物作為配伍。

        （3）滋陰補血法：適用于血虛證。常用藥物有熟地、當歸、阿膠、白芍、龜板、制何首烏、枸杞子、女貞子、龍眼肉、紫河車、紅棗、雞血藤等。這類藥物大多具有補血填精的作用，又常與補氣健腎藥等同用。

        （4）養陰生津法適用于陰虛內熱之證。常用藥物有：生地、麥冬、北沙參、天冬、玄參、石斛、龜板、鱉甲、玉竹、黃精、天花粉、知母。這一類藥物具有養陰清肺、養陰增液和滋補肝腎的作用。在放療及化療的過程中，在化療后出現陰津耗傷時，應用此類藥物可減輕反應。

       2.2 清熱解毒法

        清熱解毒法是以寒涼藥物為主治療腫瘤的方法，是惡性腫瘤最常用的治療法則之一。熱毒是惡性腫瘤的主要病因病理之一，清熱解毒藥能控制和消除腫瘤周圍的炎癥和感染。故能減輕癥狀，在惡性腫瘤某一階段起到一定程度的控制腫瘤發展的作用。目前大量篩選出的有效抗腫瘤中草藥的藥性大多屬于清熱解毒藥的范圍。

        2.3 化痰祛濕法

        化痰祛濕法是指能運用具有化痰祛濕藥物治療腫瘤的方法。痰濕是人體內病理產物，其形成后又可成為腫瘤致病因素的病理基礎，從而誘發產生新的腫瘤或產生新的病理產物而導致病情加重，所以運用化痰祛濕藥清除痰濕，也是腫瘤治療的一個方面。

        2.4 軟堅散結法

        軟堅散結法是指運用具有消除瘀積，消散結塊作用藥物來治療腫瘤的治法。腫瘤細胞相對于正常組織能更多、更好的利用各種營養物質，從而使腫瘤細胞周圍的正常細胞缺乏營養而死亡，形成腫塊、癥積。屬于血瘀、痰濁等病理產物，因此需運用軟堅散結藥物，來消散腫瘤包塊。

        2.5 活血化瘀法

        一般來說，活血化瘀法是指運用活血化瘀藥物來治療腫瘤的治法，活血化瘀藥具有通行血脈，消散瘀血，改善血液循環和抑制結締組織增生，抑制腫瘤生長的作用，活血化瘀法在治療腫瘤中是一個常用的法則之一。但實驗中有單用活血化瘀藥可以促使動物腫瘤轉移的例證，因此要使用此類藥物要權衡利弊。

        3  中醫藥在腫瘤各期的臨床應用

        3.1 惡性腫瘤的早期治療

        腫瘤綜合治療是目前治療惡性腫瘤的最佳方法。如早期腫瘤病人一般皆選用手術治療，手術后再化療4～6個療程，運用中醫藥扶正祛邪的方法，如益氣養血，活血化瘀，滋補肝腎等，使手術創傷盡快愈合，使免疫力盡早恢復，從而使病人早日康復。

        3.2 惡性腫瘤的中期治療

        腫瘤在中期階段西醫的主要治療是放療和化療，中醫目前在這個階段大多是處于輔助地位。但其作用有兩點：一是放化療配合中藥可提高放化療的效果；二是減少和防止因放化療而引起的毒副作用。就以放療為例，各種適合放射治療的惡性腫瘤病人在放療中和放療后就可以配合活血化瘀、益氣、滋陰生津的中醫藥治療。而化療是西醫治療中晚期惡性腫瘤的最重要手段，幾乎所有的惡性腫瘤病人都需要化療。化療的毒副作用主要有二點：一是胃腸道反應，二是化療對骨髓系統的抑制。中醫藥發揮作用是在化療間歇期和化療后恢復期，可采用中醫益氣養血、滋補肝腎、健脾和胃等法以扶正祛邪，激活被抑制和損傷的骨髓造血系統，均能取得較好療效。

        3.3 惡性腫瘤的晚期治療

        中醫接治的惡性腫瘤患者80％以上為晚期病人，常由三部分組成：一是經治療失敗的，二是復發和轉移或有嚴重并發癥的，三是一經發現即是晚期的。在這個階段中醫能夠起到減輕痛苦，提高生存質量，延長患者生命的作用。晚期惡性腫瘤患者要達到減輕痛苦，延長生命的目的，首先應解決以下幾個問題。①疼痛，中晚期腫瘤 70％以上都伴有不同程度的疼痛。②腫瘤并發癥。而最常見的并發癥是感染，有人統計約 70％的惡性腫瘤病人就死于感染。中醫可在辨證基礎上選用扶正祛邪、活血涼血、通腑瀉熱、滋陰清熱、涼血解毒等法。

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“新農合”是由政府組織、引導、支持,農民自愿參加,個人、集體和政府多方籌資,以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。是解決農民基本醫療的一種農村醫療保障制度。到2010年,新型農村合作醫療制度已基本覆蓋農村居民。重點解決了大量農民因患傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、返貧問題。

籌集到足夠的資金是任何保險能夠順利進行的重要保證。對于新農合而言，實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。

另外，對我國農村合作醫療改革，城鎮和農村居民一視同仁。在法律上,國家還應該通過相關的立法文件,對農民參與社會保險予以嚴格的乃至于是強制性的規定,從長遠上解決農民的醫療保障問題。在網絡建設上我國目前的條件下建立健全農村醫療網絡。在資金籌措上農村合作醫療保險資金的籌集應采取以個人交納、集體補助、政府支持三結合的辦法。

“新農合”醫療以“大病統籌”為主，重點解決農民因病致貧、因病返貧的問題，改變了傳統的合作醫療主要以解決小傷小病，抗風險能力差的問題。

“新農合”醫療制度與醫療救助制度“有限捆綁”,醫療救助資助農村特困戶參合,除享受新型農村合作醫療保障外,還可繼續享受醫療救助。

作為政策的執行部門，我院財務科在容許的范圍內，做到了充分考慮廣大患者的利益，特別是農民父老鄉親的切身利益。在實踐中，我們發現一些具體的有待提高的地方。主要是報銷比例的困惑和報銷手續的煩瑣。

一、從財務的角度，我們認為以下的實際有待改進

1、總體醫療費用較高，新農合的風險和農民的負擔的增加

從總體上看，“以藥養醫”的體制與醫療機構的公益性質不相適應，開源沒有節流，出現了醫療費用較高的問題。在醫療服務中，有的醫療機構不管大病小病，亂檢查、亂開藥。由于過度醫療行為，致使醫療費用居高不下。我院堅持“慎待病人、善待病人、儉待病人”，總是為患者考慮。但是總體來說，小的醫療機構出于自身利益的考慮較多，如2007年泰州市海陵區農村人均籌資標準為60元，但當年發生的住院費用為人均201元，用每人每年60元的合作醫療資金來支付201元醫療費用，名義上農民有了保障，但負擔仍然較重，真正獲利的是一些醫療單位。

2、起付線設置過高，報銷比例偏低，個人負擔較重

新農合制度的核心是保障農民身體健康，減輕農民醫療費用負擔。但從目前看，有些地方的農民雖然參加了新農合，但因起付線這道門檻過高，致使一些農民患大病也不敢入院治療，尤其是部分貧困農民更是望“醫”生畏，望“院”興嘆！農民患大病需要到級別較高的醫療機構就醫，而恰恰是級別越高的醫療機構起付線越高。在貧困人口中，一旦有人患了大病，莫說是支付不起醫療費用，就是連醫院門檻也邁不進去。如2007年泰州市海陵區住院病人4070人，發生住院醫藥費用2328萬元，補償費用為520萬元，補償率僅為22%，其中在市級以上的醫療單位的醫藥費用1716萬元，補償費用為339萬元，補償率僅為19%。可見遠遠不能解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題，顯然醫療保障嚴重不足。

3、只報銷大病住院醫療費用，而不報銷門診醫療費用，覆蓋面窄

只報銷大病住院，而不報銷門診醫療。事實上放棄了大多數人的基本需求保障。畢竟得大病的人是少數，而得常見病的人是多數。許多農民認為真正需要優先關注的、與廣大農民基本健康關系更為密切的是常見病和多發病。另外從衛生投入績效看，對大病的干預所獲得的健康效果遠不如對常見病、多發病的及時干預。

只保生病住院,不保傷殘。農村在外務工人員出現交通事故、工傷事故或意外傷殘較多,醫藥費負擔較重,但不在農村醫療保險范圍內。

農村五保戶、重點優撫對象和特困家庭的問題這部分人群雖經民政部門撥付專款參加了新農合，但多數人無力支付住院醫療費用的個人負擔部分，仍解決不了實際就醫的資金困難。

4、報銷手續復雜,看病審批環節多

特別是外出打工農戶報銷要到原就診醫院補開用藥清單,往返幾天,既費時又費錢。此外,逐級轉院就醫也需要經過層層審批,個別急診病人由于逐級轉診制度延誤了農民就醫的最佳時期，導致了醫患矛盾的增加，農民意見較多。

政策的制定和執行需要多個反復，相信我們的政府會在農民的醫療保障中逐步完善“新農合”的醫療制度。

二、作為財務部門人員，對于資金的運作，我有自己的看法和建議

1、資金問題是新農村制度成功運行的基礎與關鍵，因此必須在籌資渠道、籌資標準、籌資順序等進一步進行探索與完善。從我國現階段的實際情況出發,由國家完全負擔農民的醫療費用是不可能的,靠集體經濟組織負擔農民的全部醫療費用也不現實,完全由農民個人自理也是困難的。因此,現階段我國新型農村合作醫療的資金籌集必須堅持多元化籌集的原則。

一方面，繼續推行政府、集體、個人三結合的方式。在現階段，應仍以政府為主。新型農村合作醫療的大額資金籌集應主要由中央政府、省級和地方政府承擔,特別是中央、省級政府應在貧困地區合作醫療籌資中承擔更多的責任。

另一方面,應積極鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫療制度。隨著社會經濟的發展,社會各界人士有扶持社會福利事業的愿望,愿意對農村衛生事業提供無償地捐贈。為了吸引社會資金支持農村合作醫療工作,各地政府應制定相關的稅收優惠政策,對捐資支持發展新型農村合作醫療或捐助農村特殊困難戶繳納合作醫療資金的民營企業或村辦企業,可視他們捐助的金額抵減部分稅款,從而鼓勵更多的社會資金支持發展新型農村合作醫療。

2、在確定合作醫療籌資標準和補償標準時，必須從我國各地區、不同收入和消費水平的農民實際出發,吸收和借鑒醫療保險的一些原理和管理方式,因地制宜,創造和設計出適宜不同類型農民的合作醫療模式,使同一個縣、同一個鄉有多層次、多形式的合作醫療模式并存,讓群眾自由選擇,自愿參加。如在進行新型農村合作醫療制度的籌資標準和補償標準的設計過程中,可根據人們的實際收入水平和對醫療服務的需求,提供高、中、低等多個等級的合作醫療模式。繳納合作醫療資金多的農民不僅可以享受更多的醫療服務,而且享受的報銷比例也較高；而繳納合作醫療資金少的農民可以享受到的醫療服務較少,報銷比例也較低。這樣的制度安排,對每一個農民來講都是有吸引力的,他們可以根據自身的年齡特點、工作特點、身體特點、個人或家庭收入狀況等,自行選擇醫療保障水平的等級,這就可以大大調動農民參合的積極性,提高農民的參合率。而且這樣的制度安排也可以在一定程度上避免保險意義上的逆向選擇和籌資意義上的逆向選擇,使合作醫療真正體現出“公平性”原則和可持續性發展的特點。

3、在新型農村合作醫療制度的試點過程中,由于中央和地方政府提供補貼,農民在醫療保障方面的投資成本下降到原來的1/3。但在籌資順序上過去是自下而上的籌資順序，即農民先行出資到位，政府核實后配套的方法。但是,由于過去某些政府部門亂收費或違背承諾的記憶使農民對政府的出資承諾缺乏信心,所以農民采取了“只有政府先出錢我才能出錢”的策略。而政府政策規定的籌資程序與農民的想法恰恰相反,地方政府的出資是以農民的出資為前提的,中央政府為了控制地方政府的道德風險行為,又采取了“只有地方政府先出資我才出資”的辦法。這種自下而上的籌資順序,使新型農村合作醫療籌資很容易陷入農民與政府之間以及各級政府內部的重復博弈之中,制度建設進程容易受阻。而且,這種自下而上的籌資順序還容易引發地方政府弄虛作假,套取國家資金的現象。為改變這種狀況,就應將這種自下而上的籌資順序調整為自上而下的籌資順序,即由國家財政先按農民人頭撥付新型農村合作醫療基金,然后由地方財政(主要是省級財政)按照中央撥付的資金額加以配套,最后憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分。這樣做,既可以消除農民心中的疑慮, 又調動農民繳納合作醫療基金的積極性,提高農民參合率。

4、籌資方式選擇得合理與否關系到籌資效率和籌資成本的大小。農民個人籌資既是新型農村合作醫療建立與可持續發展的關鍵,同時也是新型農村合作醫療資金籌集中最為困難的環節。過去多采取上門籌資方式，經過實踐可采用協議委托籌資、滾動籌資等多種高效、快捷的籌資方式。協議委托籌資方式是指在農民自愿的前提下,由鄉鎮政府、信用社和農戶3方簽訂協議,委托各鄉鎮信用社定期從農民的個人賬戶中統一代扣農民參合資金。這種做法的好處是突破了政府逐戶上門收取農民參合資金的繁瑣工作流程,籌集農民參合資金更為便捷和低成本,而且也更有利于對合作醫療基金的管理。所謂滾動式籌資方式是指參加新型農村合作醫療的農民在定點醫療服務機構就診或住院減免補償醫藥費用時,本著自愿的原則,用減免或補償所得的費用預繳該戶次年參加新型農村合作醫療資金的方法。該方法利用農民獲得新型農村合作醫療補償時的喜悅心情,降低了農民對參合繳費的抵觸情緒,是一種不違背自愿原則的交費方式。在實踐中還可進一步探索其它籌資方式進行交流推廣。

5、為了克服農民由于各種因素，參保意愿不足，缺乏保障,患病后可能給個人及社會帶來的傷害。保證籌資機制的穩定和新型農村合作醫療制度的可持續發展,新型農村合作醫療在強調農民自愿參與的同時,還必須輔之以一定的強制性參加措施。因為只有通過一定的強制性參加措施,才能保證新型農村合作醫療這一惠民制度的廣覆蓋,達到在較大的投保人群中實現風險共擔的目的,從而增強農民群眾抵御疾病風險的能力。而且,強制參加也能有效地避免自愿參加原則下的“逆向選擇”,增強基金的收支平衡能力,確保該制度的可持續發展。從世界各個國家和地區的經驗看,政府強制性的衛生政策也是任何健康保障制度得以順利完成的最重要和直接的因素。因此,在新型農村合作醫療試行幾年后,在大多數農民對合作醫療的認識程度已經有所提高的基礎上,可借鑒社會醫療保險的管理思路,在籌資的某些環節上實施“準強制”措施。比如,可結合中央政府對農村逐年加大的轉移支付力度,把對農民進行農業生產的直接補貼的一部分,強制性地轉為仍然與農業生產相聯系的醫療補貼,成為農民參加合作醫療的資金。這樣做,不但可以提高農民參加新型農村合作醫療的覆蓋率,而且有利于新型農村合作醫療制度的可持續發展。

6、對有些慢性病、住院病分娩，特殊病種、人身事故以及部分弱勢群體實行門診住院等應納入補償范圍。同時合理提高分段比例，實行二次補償，盡可能大病大計，小病小計，提高農民參合積極性，讓農民享受更多實惠。這樣，可以擴大受益面，能增強新農合的凝聚力，有利于新農合的鞏固與發展。

7、起付線高、報銷比例低是農民對新型農村合作醫療不滿意的主要原因之一。新型農村合作醫療補償標準確定的以收定支、量入為出、逐步調整、保障適度基本原則。科學評估、及時調整補償方案,確定合理的補償比例、起報線和封頂線,確保基金使用既不超支,又能有效遏制統籌基金的沉淀,擴大農民的受益面和提高對農民的補償程度,保證參合農民真正能得到實惠。

8、對農村五保戶、特困家庭和高額醫療費用病人的救助辦法,可通過政府投入和社會捐助等渠道籌集并建立獨立的醫療風險救助基金,加大對他們的救助力度。對參加新農合，但并未發生住院費用的人群，可以采取一定的獎勵政策，如提供免費體檢、建立健康檔案等。

9、充分發揮區新型合作醫療管理委員會和監督委員會的管理職責，保證政府補助資金按時到位和合作醫療資金專款專用、封閉管理。完善范資金管理、使用、撥付等制度。堅持報銷公示制度，縣(市、區)、鄉、村定期公布資金使用情況，公開接受社會和群眾監督。加強財政、審計監督力度，定期向社會公布資金使用情況，接受社會監督，真正取信于民。財政、審計部門定期抽查資金運行情況，保證資金安全。醫療機構自身也要有監管的機制，確保“新農合”的各項政策能落到實處。

10、應把“如何用最低的行政管理成本，最有效的費用控制手段，管好、用好參保農民的救命錢，最大限度地解決農民看病難、看病貴”的問題當做當前新農合工作的重中之重。建立以“總額控制下項目付費制”為核心的醫藥費用綜合控制體系，采取行政、規章、經濟等多種手段強化定點監管，控制醫藥費用不合理增長。

篇4

關鍵詞：老齡化、養老模式、養老設施、城市規劃

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

1研究背景

當前國家提倡“居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充”的養老模式。但是，隨著“421”家庭的普遍化，獨生子女工作生活壓力加重，越來越多的老年人逐步轉變了“進養老院丟人，孤寡老人才進養老院”的觀念，迫切需要“能豐富其老年生活，保障自身安全，不給兒女添麻煩”的安養處所，自費進養老機構成為新的趨勢。養老設施面臨從有限的福利性質服務向社會化和產業化方向拓展的需求。

面臨高速增長的龐大的老年人群，現有的各種養老模式存在一些問題和缺陷，無論在數量上還是在質量上都迫切需要改善，提供與需求相對應的養老配套和服務。和諧社會的建設離不開老年人“老有所養，老有所醫，老有所為，老有所樂”的需求滿足。

2重慶人口老齡化現狀、發展趨勢和老齡化特點

重慶市人口轉變完成的時間超前于全國平均水平，目前的生育率已經接近超低生育率水平，未來人口將在低生育水平軌道上繼續發展。

2.1重慶市人口老齡化現狀

關于人口老齡化，國際上通常的看法是，當一個國家或地區60歲以上的老年人口占總人口數的10%，或者65歲以上的老年人口占總人口數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。重慶市截止2011年底，常住人口中60歲以上老人總人口比重19.28%。人口老齡化程度已位列全國第六位。

2.2重慶市人口老齡化發展趨勢

重慶市60歲以上的老年人口在2014年超過20%，2031年將達到30%以上并趨于穩定，65歲以上的老年人口的老齡化水平到2020年將超過20%。

伴隨老年人口負擔持續加重，如果以60歲以上為老年，人口機會窗口將在2020年關閉。2005年勞動年齡人口和老年人口的比例關系為6.2：1，2020年下降為4.0：1，2050年只有2.0：1。（當人口負擔系數小于或等于50%，此時稱為人口機會窗口期，在這段時間內，勞動人口對少兒撫養與對老年的撫養都比較低，有利于社會經濟發展。）

伴隨城鎮化水平提高的必然結果， 2050年城鎮老年人口是農村的4.4倍。老年人口向城鎮聚集，老齡問題也在向城鎮集中，但城鄉面臨的老齡問題的性質可能有所不同。

2.3重慶市人口老齡化特點

重慶市是人口遷出和流出的大市，遷移流動人口加重了常住人口的老齡化程度和老齡化速度。人口的外移，一是提高了總人口的老齡化水平，使得常住人口的老齡化水平比戶籍人口普遍高出2―4個百分點；二是加速了老齡化的進程，達到相同老齡化水平的時間，常住人口比戶籍人口至少提早3年以上；三是外移人口中的老年人口非常有限，對常住老年人口規模的影響相對較小。

3 養老模式與設施的發展趨勢

3.1以經濟來源為標準的養老模式

對于養老模式的界定，目前大家比較認同的劃分方法是以養老的經濟來源為標準，將養老方式分為家庭養老、社會養老和個人儲養老。所謂家庭養老是由子女或親屬提供養老經濟保障；社會養老是以國家建立的養老保險為核心，也包括社會保險、社會福利、社會救助等方面的社會保障制度；個人儲蓄養老是個人以年輕時進行的專項儲蓄或者依靠租金、股票等經濟收入自我養老。

養老模式受制于一個社會的經濟發展水平和文化傳統。工業社會以來，家庭養老功能萎，國家建立了社會保障制度，很多老年人依靠退休生活，即社會養老。隨著社會發展，部分老年人以年輕時進行的專項儲蓄或者依靠租金、股票等經濟收入進行生活，即個人儲蓄養老。

隨著重慶市社保制度的逐漸完善，由子女或親屬提供養老經濟保障的家庭養老正在逐步弱化，而由國家社會保障制度提供的社會養老以及個人儲蓄養老正在不斷加強，老齡人群的經濟支撐逐步由家庭轉向社會。

3.2以生活照顧方式和地域為標準的養老模式

以生活照顧方式和地域為標準，養老模式有可分為居家養老、機構養老和社區服務養老。

居住在家里由家人或雇傭他人提供生活照顧的為居家養老；居住在固定社區由社區提供護理服務的為社區服務養老，這種養老模式是居家養老模式的重要支撐，其服務對象主要包括能夠自理或半自理的老人；由社會福利機構提供居所和生活照顧的為機構養老，機構養老的載體是敬老院、老年公寓、托老所、老年護理院等，這些養老機構服務對象包括完全能夠自理的老人、半自理和完全不能自理的老人。

隨著當前社會的發展，完全能夠自理的老人越來越傾向于機構養老，半自理和完全不能自理的老人在心理上傾向于居家養老，但往往因為無法完善其生活照顧，需要專業的機構養老。總的來說，其養老需求逐步向社區養老和機構養老傾斜，所以未來需要更多的養老設施來滿足需求。

3.3養老模式發展趨勢

養老模式的發展趨勢取決于人們對各種養老模式的需求，而與這些需求相對應的養老設施選擇又取決于各種各樣的因素。隨著現代生活方式導致家庭特征的變化，我們認為影響養老模式發展趨勢主要來自于養老資源的可獲得性和老年人群的心理狀況。

從養老資源的可獲得性上來說，一方面人們對于養老設施的需求變化是基于社會結構變遷的結果。例如，隨著人們對于社會變革的意識越來越強，越來越多的人認為子女有他們的家庭和生活，未來負擔很沉重，不應讓自己成為他們的負擔；另一方面大部分人對養老設施的認知還局限在養老院、老年公寓，缺乏全面系統的了解，一般只能直接從養老設施的功能、規模、可達性等方面進行權衡和選擇。

概括的說，人們一般對于養老設施的選擇會根據各種養老資源的可獲得性做出判斷。老人的子女越多則獲得家庭養老資源的可能性就越大，老人就更傾向于居家養老，而隨著“421” 家庭的普遍化，居家養老的養老模式正在逐步減弱；

而老人的收入越高則可用于未來養老的經濟資源越多，就可能越偏向于獨立養老；而政府提供的養老資源越多，則人們對政府支持下的養老設施會更有信心。

從老年人心理特征分析來說，隨著老年人感覺器官的衰老，老年人對家庭生活的依存心理加強，希望有親人照顧，就醫有親人陪伴，需要家人的尊重和理解，人際交往的孤獨感和寂寞感需要親朋好友排解，需要獲取社會信息和周圍環境，這種心理狀態下，拋開其他因素的干擾，老年人均希望居家養老或獲得最便捷的養老資源。

總的來說。重慶市主城區養老設施的發展趨勢有以下幾個方面。

1）老年人口基數猛增，養老設施缺口巨大。

根據《重慶市人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，2020年前，重慶市將經歷老年人口數量增長高峰期，在2005-2018年，老年人口數量將從421萬增加到676萬人，年均增長速度為3.65%。老年人口基數猛增，養老設施缺口巨大。未來需要更多的養老設施，更多的床位。

2）養老設施需要發展更多高質量的養老機構

盡管養老設施存在缺乏的狀況，但需要排隊才能入住的情況并不發生在所有的養老機構。村鎮養老院需要排隊入住的情況并不普遍。需要排隊的情況基本發生在政府投入多，服務質量、養老環境都好的養老院。未來需要更多高質量的養老設施。

3）養老設施需要發展更細化、更專業的社區服務。

再多的養老機構也無法完全滿足所有老人的需求，居家養老所占比重依然較大，而社區養老的相關服務和水平尚未成熟。未來養老設施需要發展更細化、更專業的社區服務。

4 加強完善養老設施規劃建設的思考與建議

4.1加強規劃法制的保障

隨著經濟的增長，在這大規模開發建設的同時，老年設施缺乏的問題也日益突出。其中很重要的一點就是短期利益壓倒了居民和住區長期穩定發展的利益， 因為在很多城市一些社會福利性設施因無利可圖或收益較微而遲遲得不到修建和改善。恰恰這些社會福利設施對于老年人生活而言十分重要。可是上世紀80年代才開始的城市規劃法制建設在這一方面相應的規范也很薄弱。目前我們的規劃法制還僅停留于在規劃編制、審批、實施過程中的規范，缺乏對于居住區持續發展的發揮保障，需對社會福利性設施的建設規劃進一步全面系統的法制保障。

4.2規劃管理與民政管理相協調

目前，民政部門主管的養老設施管理體系缺乏空間管理的導向性，需要規劃管理和民政管理相協調。

4.3完善養老設施導則

國家現行的相關規范，在完善居住區的服務功能，方便居民日常生活方面起到了一定的規范和保障的作用。但是在養老設施方面難以適應我國老齡化快速發展的要求。

目前隨著新的城市用地分類標準的出臺，養老設施作為社會福利設施的重要組成部分，已成為規劃編制中必須考慮的部分，在原有標準的基礎上，建議制定合理的地方養老設施導則與現行城市用地分類標準相銜接，作為強制性的配套設施納入規劃編制和管理中，這將有利于養老設施在規劃中落實。

4.4完善社區服務為主的養老設施

近年來，在“就地老化”和“居家老化”理念的影響下，國家一方面在鼓勵民間投資興辦養老機構；另一方面引導社會辦養老機構朝著“社區化”、“居家化”的方向調整結構，盡力為老人提供結合住宅和護理服務為一體的服務，盡可能的貼近老人熟識的社區，實行開放式管理。

通過前面的分析我們也可以發現從養老資源的可獲得性和老年人群的心理需求的因素來說，老年人養老需求也傾向于需要居住在熟悉的環境中獲得家庭和親友的照顧，若以“持續照顧”的理念為導向，強化家庭及親友在供養老年人方面的責任，那么在養老設施選址和規劃布局上就需要向居家養老和社區服務養老傾斜，以居住區、居住小區為重點發散單元，增加千人床位數的配置比重。

完善社區服務為主的養老設施就是將完善居住區、居住小區級的養老設施和社區醫療、社區活動、社區服務結合起來，形成機構養老和居家養老結合的載體，拉近父母與子女在空間上的可靠性和可依賴性，真正實現對老人的經濟供養，生活照料、精神慰藉。

4.5結合實際規劃發展市、區級的養老設施

通過對老齡化發展趨勢、養老模式發展趨勢、養老設施供需發展趨勢的分析，再結合世界發達國家的經驗，我們認為養老設施規劃的導向應強化和完善居住區、居住小區層次的養老設施服務網絡，以社區服務為主，形成規模化效應。但是在調研分析過程中，我們發現規模較大、設施齊備的養老設施往往人滿為患，而規模較小的社區級養老設施缺乏政策扶持且經濟成本較高往往得不到發展。結合目前重慶的經濟發展狀況，政府不可能象歐美國家一樣在養老設施的社區服務發展上投入大量的資金，相反，在政策上向建設規模較大的養老設施傾斜，例如在重慶市人民政府辦公廳關于扶持發展社會辦養老機構的意見中明確“新建和擴建社會辦養老機構增加床位100張以上，市財政對其新增床位給予每張4000元的補貼；新建和擴建社會辦養老機構增加床位50張以上，市財政對其新增床位給予每張1000元的補貼” ；另一方面隨著城市建設用地的開發，因為歷史原因，舊城區大部分區域將無法再從規劃導向上按配置標準布局養老設施，市場的需求因為經濟成本的制約將不真實的一面呈現給我們，高額的土地成本將嚴重制約養老設施在舊城區的布局和實施，而在城市中心區的舊城更新過程中，土地利用又更傾向于能帶來經濟利益的居住和商業開發，社區級的養老設施的發展訴求難以實現，養老設施的發展和需求滿足必須建立在舊城區風景較好、交通便利的區域。

因此在養老的需求導向上，需考慮到財政、土地、就業等方面的因素，建議目前主要完善市、區級養老設施，扶持發展社區服務養老設施體系。

4.6規劃與建設實施

根據《重慶市城鄉養老機構服務管理辦法》和《重慶市人民政府辦公廳關于扶持發展社會辦養老機構的意見》，需將養老設施建設同步納入經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃和土地利用規劃，根據當地的人口老齡化程度、養老服務需求和設施服務半徑等因素，合理規劃設置養老設施，落實養老設施建設年度土地利用計劃。新建和擴建非營利性養老設施建設項目用地，采用劃撥方式優先供地；新建和擴建營利性養老設施建設項目用地，采用“招拍掛”出讓方式供地，其國有土地使用權出讓金收取標準按照有關規定依法收取。加強養老設施建設用地保障，并拓展完善醫療服務功能，為養護老人提供必要的醫療、康復服務，不具備自辦醫療條件的，可結合周邊附近醫療設施提供醫療服務。

5結語

人口老齡化是全球性的人口發展趨勢，老年作為一般人生的最終階段,是一個有著特殊需要“要求有針對性照料與護理”的階段。對于為社會和家庭作出了貢獻的老年人而言,保障他們的生活使他們安度晚年，是國家、社會和家庭無可推卸的責任。在分析重慶市目前的老齡化人口結構，及其養老模式的基礎上對養老設施的規劃策略進行探索，是對重慶市養老設施進行系統梳理和分析的有益嘗試。

參考文獻

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作者簡介：

篇5

Abstract： Based on practical investigation， some problems with the aged care of rural disabled elderly exist in the following aspects； mainly focusing on financial security and family care； faced with lack of public systematic； lack of public resources； Moreover， family caregivers are suffering great physical and mental pressure. It is essential to form the public service concept， establish a care insurance policy； improve the welfare policy； adjust the function of fundamental health care services； and play the role of the village organization and social organization. By building the rural disabled elderly care service， it will help to ease the pressure of family and improve the quality of life for the rural disabled elderly.

Key words： the rural disabled elderly； the aged care； safeguarding system and policy； public service

一、研究背景

隨著我國老齡化程度提高、失能老人規模不斷擴大以及城鎮化發展、農村勞動力的大量轉移，農村失能老人養老照護服務需求不斷增強與傳統家庭照護資源逐漸萎縮的矛盾逐漸日益突顯出來，已上升為影響家庭和諧、人民生活質量和福祉的社會問題。

據中國老齡科學研究中心《全國城鄉失能老年人狀況研究》資料顯示：2010年底，全國城鄉部分失能與完全失能老人約3300萬人，占老年人口的19.0%，其中完全失能老人1084萬人左右，占老年人口的6.25%。在城鄉分布上，城市完全失能老年人為345.6萬，占城市老年人口的4.76%；農村為738.7萬，占農村老年人口的6.83%，農村失能老人規模與比例高于城市。在地區分布上，東部完全失能老人比例為4.8%，中部6.7%，西部7.4%。[1]13西部地區失能老人比例高于東、中部地區。而且這一老齡人口比例呈現逐年上升趨勢。在失能老人照護服務上，西部地區尤其是西部農村相對于中東部地區與城市面臨著更為突出問題和迫切需求。

筆者對前期研究成果梳理發現：國外學術界關于失能老人照料問題的研究較為成熟，已形成了體系化的理論研究成果。到本世紀初，西方國家已經普遍建立起多元化的失能老人長期照護公共服務體系、長期護理保險與社會救助制度體系。[2][3] 國內學術界，近幾年來對失能老人照護問題的研究也在不斷深入，主要涉及失能老人人數、規模、比重的測算，老人失能的影響因素，失能老人的照護需求與供給，照護者的需求與支持，長期照護服務體系建設路徑、長期照護服務保險的必要性與可行性研究等內容，[4][5][6][7][8] 為我國失能老人照護服務保障與實踐提供了多維度的理論視角。前期研究成果的不足主要在于：國外已有的研究成果對我國失能老人養老照護問題的理論解釋力面臨國情與本土化的挑戰。國內已有的研究成果，利用二手資料的論述性研究成果較多，占有第一手資料的實證研究成果較少；在為數不多的實證性研究中，以城市失能老人及照護者為研究對象的較多，涉及農村失能老人及照護研究的成果較少；關于西部農村失能老人照護方面的實證研究與養老照護公共服務方面的研究幾乎是空白。①

為了彌補西部農村失能老人照護與公共服務實證研究方面的空白，反映西部地區農村失能老人的特殊需求與家庭照護狀況，探索建立西部農村失能老人照護公共服務方式，豐富和完善我國失能老人研究理論，為西部地區各級政府制定養老公共服務政策提供決策依據，筆者協同西安市老齡辦、老年學會及市社院相關人員，于2014年5-6月，在西安市6個涉農區縣（長安區、臨潼區、周至縣、戶縣、藍田縣、高陵縣）開展了農村失能老人養老照護服務狀況田野調研。

二、研究設計與方法

（一）概念界定

失能老人是指因年老、疾病、傷殘等原因導致各種機體功能出現障礙，從而影響個體生活自理能力的一種生理狀況，可分為部分自理（即半失能）和不能自理（即完全失能）兩種類型。在完全失能老人中又分為輕度失能、中度失能和重度失能三種程度。根據日常生活自理能力測定ADLs量表中確定的吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內走動和洗澡6項指標，只要有一項做起來“有些困難”，就判定為半失能；只要有一項 “做不了”，則判定為完全失能。對于完全失能老人，有1-2項“做不了”視為輕度失能，有3-4項“做不了”為中度失能，有5項以上“做不了”為重度失能。[1]

社會公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求所提供的服務。

（二）調研方法

本次調研以長期居住生活在農村的完全失能老人、家庭照料者、鎮村干部、養老機構負責人為對象，采取失能老人家庭照料者問卷調查、失能老人個案訪談、召開村干部座談會、農村養老機構負責人座談會相結合的調研方法。

問卷調查采取分層整群隨機抽樣的方法。在西安市6個涉農區縣依據經濟發展水平（高、低），每個區縣抽取2個鄉鎮/街辦、每個鄉鎮/街辦抽取3個行政村，然后對全村所有完全失能老人家庭（整群）主要承擔失能老人照顧責任的家庭成員進行問卷調查。共抽取了36個行政村312份調查樣本。采取調查員入戶代填問卷的調查方式。回收有效樣本310份，回收率為99.3%。在接受問卷調查的照料者中，男性146人占47%，女性164人占53%；其中失能老人主要照料者占90.3%，協助照料者占9.7%。

個案訪談：在每個村選擇一部分思維清晰、有語言表達能力的失能老人進行半結構訪談。共訪談失能老人81人，其中男性33人，女性48人。

召開座談會：在每個區縣選取一個鄉鎮，召開所轄行政村干部/老年人協會負責人座談會，共召開了5場，有60多個村子干部和老協負責人（約100多人）參加；另外，還召開了2場養老機構負責人座談會，回收了3個區縣24家養老機構調查表。

我們利用SPSS19.0對問卷樣本進行錄入統計分析，對訪談的資料進行質性分析。通過對問卷數據與訪談資料的分析研究，獲得了西安市農村失能老人養老照護服務的真實狀況。

三、農村失能老人人口、養老與照護服務的基本特征

調查發現，西安市農村失能老年人口、養老與照護服務呈現以下顯著特征：

（一）老齡人口與高齡人口呈現快速增長之勢

據西安市統計，截至2012年底西安市60歲以上老齡人口120.68萬人，占總人口的14.11%；80歲以上高齡人口占老年人口的11.3%。老齡人口比2010年增加15萬，老齡人口與高齡人口比重分別提高1.6和1.77個百分點。[9]

（二）城鄉老齡化倒置現象已明顯顯現出來，農村人口的養老負擔不斷加重

據六普統計，2010年，西安市60歲及以上人口101.2萬，其中城鎮64.61萬，農村36.62萬，分別占到城鄉人口的11.06%和13.95%，農村高出城鎮2.89個百分點，農村人口的養老負擔大于城市。[9]

（三）農村完全失能老人占農村老年人口的4.87%；中、重度失能老人占農村老年人口的2.83%，高出全國平均水平

本次問卷調查共涉及36個行政村310名完全失能老人，完全失能老人占被調查村老年人口總數的4.87%，其中，中重度失能老人181人，占被調查村老年人口總數的2.83%。西安市農村中、重度失能老人比例高出全國農村0.9%的平均水平。② 由于我們采取的是對村子所有失能老人家庭整群抽樣的調查方法，調查樣本比較接近村子實際失能老人人數，調查樣本基本可以反映失能老人的分布狀況。

（四）農村女性老人的失能人數與失能率高于男性； 80歲以上高齡老人的失能率高于低年齡段老人

在被調查的失能老人中，男性129人，占41.6%，女性181人，占58.4%；男性老年人口的失能率為4.2%，女性老年人口的失能率為5.6%，① 女性均高于男性；從年齡分段上看，60-69歲84人，占27%，70-79歲110人，占35.4%，80歲以上116人，占37.6%，三個年齡段失能老人的人數及占失能老人的比例分布大致均衡；而三個年齡段老人的失能率差別較大，60-69歲老年人口的失能率為1.17%，70-79歲失能率為5.13%，80歲以上失能率為15.93%，80歲以上年齡段老人的失能率最高（見圖1） 。

（五）農村失能老人的平均失能時間為6.63年，約1/3的人失能時間為3年

在農村失能老人中，失能1年以下者占4%，1-2年占23.6%，3-5年占32.6%，6-10年占24.6%，10年以上占15.3%。平均失能時間為6.63年，失能時間在3年左右的人數最多，占到失能人數的1/3以上（見圖2）。

（六）農村失能老人基本經濟生活得到了一定程度保障

近年來，西安市已逐步建立起了由城鄉居民社會養老保險金、農村“五保”老人國家供養、農村貧困家庭低保、高齡老人保健補貼、失獨老人生活補助、農村計生家庭養老扶助金以及特困失能老人生活護理補貼等社會保障制度與福利政策體系，使農村老人尤其是貧困老人的基本經濟生活得到了一定程度的保障。此次調查顯示：農村失能老人不同程度地享受到了國家與政府發放的養老保險金與福利救助金，各類社會保障金加在一起，農村戶籍的普通失能老人每月可領到130-330元；低保貧困老人每月可領到285-510元；同時一些老人還享受到了其他一些福利政策。老年人的日常經濟生活得到了基本保障。

（七）社會保障金已成為農村老年人經濟生活的最主要經濟來源

調查顯示，農村失能老人的日常經濟消費主要是食品和醫療花銷，約2/3以上的老人每個月平均消費支出在700元下。國家和政府發放的社會保障福利金已占到老人日常消費支出的1/3到1/2。在被調查的老人中，有一半以上的人認為社會保障金是他們的第一位經濟生活來源，有1/3的人將兒女經濟資助作為第一位經濟生活來源。這反映出，社會保障金對農村失能老人的經濟供養作用，在總體上已經超過了子女的經濟供養作用，上升為農村失能老人最重要的經濟來源，成為家庭養老的重要經濟支撐（見圖3）。

（八）農村失能老人看病就醫能夠得到一定程度的保障

在制度機制上，西安市已建立了全民醫療保險、大病救助和慢性病補貼制度，農村失能老人的住院醫療費用中大部分能夠報銷，日常慢性病醫藥費也能報銷一部分（800元/年），這在很大程度上緩解了老年人吃藥、住院看病貴的問題；西安市建立健全了農村基層三級衛生服務網絡體系，極大方便了老年人就醫，基本解決了老年人看病難的問題。在家庭照料上，多數失能老人家庭比較關心老人的健康狀況，基本能做到有病醫治。調查顯示，有74%的家庭照料者在老人生病后能及時給予醫治。

（九）失能老人文化精神生活以聊天、看電視、聽廣播為主，較為單一

失能老人日常文化娛樂活動主要是與他人聊天、看電視、聽廣播，除此之外，普遍沒有能力和條件從事其他活動。失能老人經常或有時與家人聊天的占61.8%，與村民聊天的占50.4%，看電視占37.8%，聽廣播占34.9%，看書看報的占2.6%。

（十）農村失能老人以家庭照料為主，老伴和兒子/兒媳是失能老人的主要照料者

家庭照料是當前農村失能老人生活照料的普遍方式。在失能老人中，一直由家庭成員照顧的占96.5%，最近兩年內曾為老人請過保姆僅占3.5%，所有被調查老人幾乎沒有被送養老院的經歷。失能老人主要由老伴照顧的占47.7%，主要由兒子/媳婦照顧的占43.8%，由女兒/女婿照顧的占4.3%，由其他親戚照顧的占3.9%，請保姆照顧的僅占0.3%。

（十一）絕大多數失能老人的基本日常生活照料都能得到低水平的保障

據對81名失能老人的訪談了解，在一日三餐、清潔衛生、看病、精神慰藉、對待老人態度等方面，8成以上的失能老人能得到基本保障。9成的老人對家庭照料表示出“很滿意”（40.5%）和“基本滿意”（51.4%）。在農村，老人失能意味著勞動力的喪失，意味著從財富的創造者變為家里的“包袱”，失能老人敏感的意識到這一點。因此，他們對家庭照料的要求普遍較低，即便照料得不好，受家丑不外揚意識的支配和繼續生活的壓力，他們在外人面前對家庭照料表現出了較高的滿意度。但從調查者的觀察和深度訪談看，多數農村失能老人的實際生活境況并不像他們反映的那樣好，處在一種維持生存的、低質量、低水平的基本生活照料之中。

（十二）當前農村失能老人家庭照料有著相對豐富的人力資源優勢，未來這一優勢將逐步衰減

本次調查的失能老人基本上都是計劃生育政策實施前的生育人群，多子女是家庭結構的典型特征。在被調查失能老人中，配偶健在的占57.2%；擁有2個以上子女的占95.8%；至少有一個子女在外有正式工作的占28.7%。從訪談中了解到，有子女在外工作的老人，生活經濟條件與照料情況總體要好于子女全是農民的老人。多數在外工作的子女會經常給老人或家庭照料者一些經濟資助，用于改善失能老人家庭的生活境況、安撫和補償長期照料者，形成了有錢出錢、有力出力的子女間合理分工的失能老人照料模式。另外，農村失能老人子女比城市老人子女的職業限制少，工作自由度與彈性較大，在照料與勞作、照料與事業上的矛盾困擾較少，便于承擔失能老人的照料工作。我們覺得當前農村失能老人擁有多子女分工照料的優勢特征會隨著農村家庭子女數量不斷減少以及第二代農民工在城市定居工作意愿的增強而逐步弱化、消失，未來農村失能老人生活照料將會面臨更嚴峻的挑戰，應未雨綢繆。

（十三）絕大多數農村家庭照料者秉持“養兒防老”的傳統觀念，將失能老人照料視為家庭不可推卸的責任和義務

家庭養老在農村仍有著深厚的傳統文化根基，養兒防老、孝敬老人仍是現階段農村人普遍尊崇的倫理道德觀念和行為方式。調查顯示，有99.4%的照料者認為照顧老人是每個子女應盡的責任和義務，有93.3%的人認為老人在家里才能得到最好的照顧。正是在傳統家庭養老觀念的約束下，絕大多數農村失能老人在家庭獲得了基本生活照料服務。

四、農村失能老人養老與照護服務面臨的問題與困境

目前農村失能老人在經濟生活、醫療、日常照料方面雖然能在家庭得到基本保障，但社會養老照護制度與公共照護服務嚴重缺失，保障水平普遍低下，家庭照料者能獲得的社會支持性資源和公共服務資源非常少，承受著巨大的身心壓力。具體表現在以下五個方面。

（一）社會保障制度層面

農村失能老人照護服務社會保障水平低，購買力嚴重不足。

1. 國家針對農村失能老人照護服務的社會保障覆蓋面窄、標準低。目前國家針對農村老人的社會保障主要集中在經濟保障方面，照護服務保障水平非常低下。西安市近期出臺的失能老人服務補貼政策僅限于農村五保、低保、優撫等80歲以上的高齡特困失能老人，補貼標準除五保失能老人300元/月外，其余為100元/月，相對于市場照護服務費用可以說是杯水車薪。而且政策受益對象僅局限于高齡特困老人，農村普通失能老人的照護服務還沒有納入到基本公共服務和社會保障的范疇。

2. 缺乏經濟基礎和購買力是制約農村各類養老服務業興起與可持續發展的主要瓶頸。失能老人照護服務的客觀需求只有在具備一定的購買能力后，才能轉化為市場（社會）照護服務需求，進而催生市場照護服務（社會化服務）的供給。老百姓沒有購買力，即使在政府財政支持下建立起了養老服務設施和機構，在“無內生消費動力”的情況下，除非政府不斷注入資金維持運行，否則便無法持續運營。如政府在農村投資建設的老年餐桌，不收費去吃飯的老人非常多，收費后吃飯人數銳減。如果農村老年餐桌要持續下去，就需要政府不斷注入營運資金。解決農村老人養老服務購買力的問題是關鍵性、根本性問題。

（二）失能老人群體層面

誘發農村老人失能的風險因素、失能老人被虐待、忽視、遺棄以及失能老人心理健康問題還沒有引起政府與社會足夠重視與干預。

1. 對引起老人失能風險因素的預防干預不到位。調查顯示：心腦血管疾病與意外傷害是老人失能的主要風險因素。有不少老人是在家里蓋房子、兒女婚嫁、夏收秋種等過程中，因過度勞累得病而失能的，有一些老人則是在危險作業時遭遇不測而失能的，目前針對農村老人失能風險的源頭預防干預舉措還不到位。

2.農村存在著個別失能老人子女不履行贍養義務、嫌棄老人的現象。調查發現，不少村子都不同程度地存在著子女不好好照料失能老人，遺棄、嫌棄、冷落、忽視失能老人的現象。

3. 農村一些失能老人存在厭世情緒和心理健康問題。調查顯示，約有10%左右的老人由于身體長期遭受病痛折磨或家人嫌棄等原因，表現出不同程度的厭世情緒，覺得“活著沒意思”、“活著沒用”、“活著受罪”，有“死了算了”、“早死早解脫”的想法，并伴有抑郁、煩躁、情緒失控等心理方面的問題。

4. 多數農村失能老人缺乏輔工具，制約了其自理能力和活動范圍，加大了照料者的工作量。一些重度失能老人由于沒有康復活動床，常年躺在炕上，不能移動身體，身上長出褥瘡，肌肉不斷萎縮；有些老人大小便失禁，家里沒有錢買紙尿褲，照料者要天天給他們拆洗被褥，勞動量較大；有些行動不便的老人，由于缺乏代步輪椅，無法外出散心，常年憋屈在家里，心情郁悶。

（三）家庭層面

失能老人的醫療花費與專人照料使家庭經濟不堪重負。

1. 失能老人的醫療費用支出較大，對家庭經濟帶來了沉重壓力。調查顯示，近兩年生病住過醫院的失能老人占56.6%。有7成以上的照料者感到失能老人的醫療費用對家庭經濟帶來了較大的壓力。

2. 因照顧失能老人，家庭照料者不得不放棄外出打工掙錢的機會，家庭經濟收入普遍下降。調查顯示，在老人失能后，一些家庭主要照料者被迫改變了勞動生產方式，有8.2%的人放棄在外面打工經商，回家專職照顧老人；有10.2%的人擇選在家附近打工經商，兼職照顧老人。與老人失能前比較，家庭成員從事種植、養殖、打工、經商的比例普遍呈下降趨勢，其中種植下降了18.6個百分點，養殖下降了1.6個百分點，打工下降了12.2個百分點，經商下降了1個百分點（見圖4）。有2/3的被訪者反映老人失能后自己家庭經濟收入明顯減少；有1/3家庭在老人失能期間欠了外債，由于失能老人的拖累，家庭成員債務償還能力普遍減弱。“失能致貧”與“因病致貧”、“教育致貧”已成為農民奔小康的三大制約因素。

3. 因照顧失能老人，家庭矛盾和不和諧現象增多。調查顯示，在照顧老人問題上，家庭成員間曾發生過矛盾的占23.1%，兄弟姐妹間發生矛盾的占19.2%。失能老人家庭矛盾和不和諧現象要比一般家庭多發。有些家庭成員因矛盾無法調和，心生怨氣，放棄了對老人的照顧責任，直接影響到老人的生存問題。

（四）照料者層面

長期照料失能老人對家庭照料者的身心健康帶來了不良影響。

1.長期照顧失能老人使照料者的健康水平下降。在長期照顧失能老人的過程中，由于過度勞累，容易導致身體出現各種病癥。調查顯示，在家庭照料者中，身患疾病者占到57%（其中，長期身患疾病的占45.6%，近期患病的占11.4%）。在失能老人照料者中有一半是60歲以上的老人，老年照料者中身患疾病者占到69%（其中長期患病的高達59.0%，近期患病的占10.0% ）。在農村，這種由患病老人照顧失能老人是一種較普遍的現象，此種無奈，令人傷感。

2. 家庭照料者家務勞動負擔重，心理壓力大，長期陷于負面情緒之中。被調查者認為，照顧失能老人對他們影響最大的前三項依次是：家務勞動負擔加重占77.3%，無法外出打工掙錢43.3%，心理情緒不良35.3%。長期照顧失能老人，感到比較勞累和非常勞累的照料者合計占84.2%；感到心理比較煩躁和非常煩躁的照料者占71.4%。

（五）社會支持層面

家庭之外的社會性支持資源十分匱乏。

1. 失能老人的康復治療資源匱乏。調查顯示，在需要做康復治療的失能老人中，有64.5%的老人沒有做過康復治療，有19.1%的老人在家由照料者做，去醫療機構做康復治療的比例較低。農村可及性康復治療資源匱乏致使失能老人康復治療不能有效實施。

2. 失能老人照護技能培訓資源匱乏。失能老人照護是一項專業性較強的工作，不僅僅是洗衣、做飯、打掃衛生的簡單性勞動。目前，承擔失能老人主要照料任務的家庭成員，他們絕大多數不具備專業護理知識和技能，以簡單生活照顧為主，這種照料方式不利于失能老人的身體康復、心理保健與減輕病痛。

3. 農村社區養老服務業發展滯后，針對失能老人的社區養老服務幾乎是空白，市場服務更無從談起。失能老人照料者平時除了家庭成員外，能得到來自家庭外部（包括鄰里、村民、村干部等）的幫助和支持非常少，農村失能老人照料者沒有可供利用的社會服務資源。在調查中發現，一些村干部不重視失能老人的幫扶與服務工作，對本村失能老人及家庭的基本情況不太了解，對因家庭矛盾使失能老人遭忽視的現象不去干預，在關愛老人服務方面基本沒有作為。

4. 農村失能老人住不起養老院，社會機構養老資源與農村老人無緣。調查顯示，有16.7%的失能老人有去養老院養老的意愿，但因費用高昂，讓他們及家庭望而卻步。據對被調查區縣24個養老機構調查顯示：15個民辦養老機構的平均入住率為50.71%，收住的失能老人占入住老人的42.94%。9個公辦養老機構的平均入住率為45.85%；收住的失能老人占入住老人的43.28%。在公、民辦養老機構中，收住的自理老人普遍比失能老人多；自費入住的城市老人比農村老人多（農村多為國家供養的五保老人），農村普通老人入住養老機構的非常少，僅屬個別現象。目前西安各區縣養老機構的入住率普遍不高，大量床位空置，床位資源緊缺已不是農村失能老人入住養老機構的主要障礙因素。影響農村失能老人利用社會機構養老資源除了觀念因素外，主要是費用問題，高昂的費用把一些普通的、有意愿入住養老機構的農村失能老人拒之門外。

六、結論及對策建議

（一）基本結論

通過調查分析，筆者對當前西安市農村失能老人養老與照護服務狀況的基本看法是：西安市老齡人口、高齡人口與失能老人規模與比例呈現不斷增加之勢，農村人口養老負擔將會不斷增大；國家政府多年來大力發展養老服務事業，不斷建立完善養老保險、醫療保險與社會福利救助制度體系，農村失能老人的經濟生活與吃藥、住院醫療得到了一定程度的制度性保障，農村家庭養老的經濟負擔普遍有所減輕；農村失能老人在多子女、親情與傳統養老觀念支撐下，其基本生活照料普遍能得到基本保障。與此同時，由于農村老年人社會保障水平偏低，公共養老服務水平低下，失能老人長期照護服務保障制度的缺失、農村社區養老服務發展不足與養老服務體系不健全等因素的制約，失能老人能獲得的社會養老照護經濟資源與公共服務資源十分有限，失能老人家庭面臨著比較其他普通家庭更大的經濟壓力，存在明顯的 “失能致貧”現象；家庭照料者普遍承受著沉重的勞動負擔、身心壓力和人際關系沖突，長期被社會忽視，缺乏外部支持資源和減壓通道；失能老人因得不到專業化的、高質量的照護服務，無法擁有體面的、有尊嚴的晚年生活，導致相當一部分失能老人滋生出厭世情緒。筆者認為，農村現行的失能老人純粹由家庭照料的模式已無法應對老齡化發展趨勢、滿足老人高質量的生存養老需求，公共服務應盡快進入該領域。

（二）對策建議

基于以上調查分析，筆者將從社會公共服務視角切入，提出以下具體建議：

1. 將失能老人長期照護服務納入到基本公共養老服務的范疇，強化失能老人照護服務保障的政府與社會責任。

失能是人類生命歷程中的普遍性風險，屬于一種“社會風險”，但我國失能風險長期以來一直由個人和家庭來承擔。隨著家庭結構變遷以及計劃生育政策效果的顯現，個體或家庭越來越無力抗拒和負擔這種風險。失能風險應該盡快由個人風險轉變為社會風險，從個體承擔轉變為社會分擔。[10] 國家應將老人失能風險防控與照護服務納入到公共政策干預范疇，提升到基本養老公共服務的高度來對待。各級政府應在農村失能老人照護服務保障方面發揮主導性作用。

2. 建立失能老人長期照護保險制度，從根本上解決農村失能老人照護服務費用問題。

西方發達國家基本上都是通過建立長期照護社會保險制度來應對失能老人的照護服務費用問題的。我國應盡快將失能老人長期照護保險制度建設提上重要議程，借鑒德國、日本等發達國家的長期失能照護服務保險制度模式，實行個人、單位和政府財政三方承擔的方式，為失能老人提供社會照護服務資金保障，提升照護服務水平。只有建立長期護理服務保險制度，才能彌補當前家庭照護能力的不足、政府福利救助的局限性以及財政壓力，從根本上破解失能老人長期照護服務項目單一、專業護理服務水平低下的困局，推動養老服務業健康可持續發展。

3.完善農村失能老人長期照護服務福利政策，提高對農村失能老人家庭照護者的關注度。

（1）為失能老人及家庭落實低保救助政策。最大限度地落實好低保救助政策，合理調整低保指標或擴大低保指標，將農村低保邊緣戶或子女都是農業戶口的失能老人戶納入到低保救助范圍，幫助他們解決一些經濟生活困難。（2）擴大失能老人福利救助政策的覆蓋面，將農村中、重度失能老人家庭納入到福利救助范圍，并提高補貼標準。（3）在“普惠性”救助的基礎上，對農村特殊困境失能老人家庭，再進行二次福利救助。既可以是經濟救助，實物救助，也可以是服務救助，幫助他們走出困境。

4. 積極探索養老機構服務福利救助政策，促進農村失能老人共享養老機構服務資源。

在當前“農村五保老人國家全部供養”、“普通老人自費”兩種機構養老服務模式的基礎上，再開辟出一種介乎于中間帶的“半自費、半福利”的機構服務模式，通過政府購買養老機構服務的方式，幫助有意愿入住養老機構的農村失能老人支付一部分費用，讓更多的農村失能老人能共享機構養老服務資源。同時，還要加強養老機構的管理，提高服務水平與質量，樹立良好的社會信譽度，吸引農村老人入住。

5. 提高失能老人醫療保障水平，發揮基層醫療衛生服務機構的作用，建立農村老年人失能風險源頭預防與事中干預服務機制。

（1）提高失能老人慢性病醫藥費報銷標準，減輕失能老人醫療經濟負擔。現行慢性病補貼政策規定的每年800元的報銷標準太低，應根據農村老人的實際需求合理提高，滿足失能老人慢性病吃藥的需求。（2）拓展基層衛生醫療機構的職能，將失能老人康復服務納入鄉鎮、村兩級衛生醫療機構的職能范圍。合理調整鄉鎮衛生機構職能，將鄉鎮衛生機構確立為農村健康保健知識宣傳、老年人體檢、失能老人康復治療、心理疏導、家庭照護者專業照護知識與技能培訓的責任主體，充分發揮其服務失能老人與家庭照護者技術培訓的作用；村衛生室應從建立失能老人健康檔案、為家庭照護者提供照護咨詢等方面做好鄉鎮衛生機構的協助工作。（3）采取積極的醫學干預措施，降低老年人失能風險。各級醫療衛生部門要高度重視農村老人心腦血管疾病的防治工作，在農村大力宣傳失能風險預防保健知識和急救知識。

6. 發揮村級組織的積極作用，為農村失能老人及家庭提供服務。

明確村級組織養老服務職能，建立村級組織養老服務工作獎懲機制，將履職情況納入村干部的工作考核內容，盡快改變目前村組織在服務失能老人及其家庭方面的不作為現象；村級組織肩負起本村失能老人的維權責任，建立本村失能老人檔案，定期走訪，督促照料者履行責任和義務；村委會應積極配合政府相關部門做好養老工作，將黨和政府的利民政策落到實處。

7. 發揮慈善組織的作用，為農村失能老人提供必要的物質、資金支持。